義務教育大班額現(xiàn)象明顯緩解

2016年《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》重點指出：“省級人民政府要結合本地實際制訂消除大班額專項規(guī)劃，明確工作任務和時間表、路線圖，到2018年基本消除66人以上超大班額，到2020年基本消除56人以上大班額?！秉h的十九大報告進一步強調，要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，2017年底的中央經(jīng)濟工作會議提出，要針對人民群眾廣為關心的問題精準施策，著力解決大班額等突出問題。教育部則將解決教育中“不平衡不充分的問題”，作為2018年“奮進之筆”的著力點和主攻方向。

針對義務教育大班額這個廣受關注的問題，我們調查發(fā)現(xiàn)，義務教育大班額現(xiàn)象較上一年明顯緩解。2015年，全國小學階段大班額比例為12.1%，初中階段19.9%，2016年這一比例分別降到11.0%和17.8%。但由于國情、地情所限，我國部分省份特別是中西部和人口大省，義務教育階段的班級規(guī)模控制情況仍不盡如人意。

調查過程

本次調查對象分為兩類：第一類為義務教育學校，第二類為教育行政管理者和學校領導者。

為使樣本選擇具有典型性和代表性，在全國義務教育大數(shù)據(jù)的基礎之上，首先采取分層抽樣，選取東、中、西三個省份；其次兼顧人口大省進行隨機抽樣，選擇山東、河南、四川的三個縣（區(qū)），從中隨機抽取義務教育學校初中共18所、小學共38所進行數(shù)據(jù)調研。其中，公辦學校占91.07%，民辦學校占8.93%；優(yōu)質示范學校占44.64%，普通學校占55.36%；城區(qū)學校占32.14%，鎮(zhèn)區(qū)學校占25.00%，鄉(xiāng)村學校占42.86%。同時對樣本縣（區(qū)）教育行政部門以及部分學校的主管領導進行多次訪談。

調查結果

1.初中、小學大班額狀況明顯改善

體現(xiàn)在兩個方面：第一，平均班額不斷降低。2011年，全國小學和初中階段的平均班額分別為38人、52人，2016年這一數(shù)據(jù)則分別為38人、47人，可見，初中平均班額明顯減少。第二，大班額比例不斷降低。（見圖1）特別是在初中階段，2011年到2016年五年間，城市、縣鎮(zhèn)和農村學校大班額比例的降幅達一半左右。小學階段的大班額比例在縣鎮(zhèn)區(qū)域也有顯著下降。從以上兩個統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，我國義務教育學校大班額情況得到了較大的改善。

從調研數(shù)據(jù)來看，在受訪的山東、河南和四川三個縣區(qū)的義務教育學校中，初中、小學的平均班額分別為44人和36人、60人和37人，以及44人和41人?？梢姡幽夏晨h的初中學校平均班額超標外，在縣域范圍內已經(jīng)從整體上達到國家層面對義務教育學校規(guī)定的班額標準。結合訪談數(shù)據(jù)，三地受訪者均表示本區(qū)域內義務教育學校的班額情況較往年有明顯縮小。例如，四川某區(qū)的實驗小學，班額情況已經(jīng)從多年前的七八十人一個班，降低到每班40人。

2.中部省份大班額比例明顯高于東、西部省份

調查結果顯示，大班額現(xiàn)象在中部省份縣區(qū)表現(xiàn)最為突出，東部省份縣區(qū)好于西部。

首先，就存在大班額的學校占所有受訪學校的比例來看，受訪初中學校東部縣區(qū)已經(jīng)完全消除大班額，西部區(qū)域有33.33%的學校在中、高年級段仍存在部分班級人數(shù)超出55人的情況，而中部縣區(qū)受訪初中超標學校率高達100%；受訪小學東部縣區(qū)有15.38%的學校在中、高年級段存在大班額，西部區(qū)域的受訪學校這一比例為33.33%，中部則高達50%。

其次，就大班額比例來看，受訪東、西部縣區(qū)的初中、小學大班額比例明顯小于2016年全國東部和西部義務教育學校的大班額比例（見圖2）。而受訪中部縣區(qū)的大班額比例不僅大大高于2016年全國中部省份的平均水平，而且是受訪東部、西部縣區(qū)比例的6倍以上。在受訪的河南某縣初中學校中，有33.33%的學校出現(xiàn)了所有班級均為大班額的飽和狀態(tài)。

    3.大班額主要集中點：優(yōu)質校、城區(qū)以及初中階段

一是在集中在優(yōu)質校、示范校中，這類學校在有大班額的學校中占比38.46%。就56所學校而言，有25.81%的示范校、優(yōu)質校存在大班額，而普通校中產生大班額的比例不到五分之一。二是集中在城區(qū)學校中，這類學校占比高達61.54%。其余大班額學校在鎮(zhèn)區(qū)的占23.08%，在鄉(xiāng)村的占15.38%。三是集中在初中學校，這類學校占比46.15%。

4.農村寄宿制學校大班額情況較為突出

受訪的56所學校中，有9所是寄宿制學校，其中有4所城區(qū)民辦，4所鎮(zhèn)區(qū)公辦，1所鄉(xiāng)村公辦。其中5所存在大班額現(xiàn)象，占比55.56%；相比較而言，47所非寄宿制學校中，僅有27.66%存在大班額現(xiàn)象。鎮(zhèn)區(qū)寄宿制學校的大班額比例最高、情況最嚴重。4所鎮(zhèn)區(qū)寄宿制學校全部存在大班額現(xiàn)象，85個班級中有41個班級超過56人，大班額比例高達48.24%；城區(qū)民辦寄宿制學校中僅有1所學校存在大班額現(xiàn)象，大班額比例為1.85%；鄉(xiāng)村公辦寄宿制學校中尚未存在大班額現(xiàn)象。

調查討論

義務教育學校班額的大小，整體上是由當?shù)厣鐣?、人口、?jīng)濟、教育等方面的發(fā)展水平綜合決定的。大班額主要是由區(qū)域間教育資源供需不平衡引發(fā)的。

首先，迅速增加的城鎮(zhèn)人口為縣域義務教育承載能力帶來了巨大壓力。從教育外部來看，由于城鎮(zhèn)化帶動大規(guī)模的人口流動，以及放開二孩等原因，義務教育面臨嚴峻的人口挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為階段性學位需求大量增加，對學校布局的科學性、合理性提出更高要求。三個受訪縣區(qū)均存在這種人口壓力。例如山東省某縣自2000年以來，縣城人口將近翻了一番；河南省某縣的義務教育學校在校生以每年4000多人的幅度遞增，進城務工經(jīng)商人員隨遷子女占到全部新生的三分之一左右。

其次，學校建設相對滯后，學校布局不夠合理，教師配備也無法滿足教育的需求。教育資源配置受制于土地管理、社會保障、財政資金使用等多頭剛性制約，在新建、改建、擴建學校、增加教師編制等方面舉步維艱。例如河南省某縣由于財力有限，導致城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)規(guī)劃好的學校建設項目無法按時啟動。此外，河南省某縣義務教育階段教師缺口1004人，四川省某區(qū)學校的臨聘教師占教師總量的32.60%，由于教師缺編，使得個別學?？s減班級數(shù)量，這也加劇了大班額問題。

最后，義務教育發(fā)展不均衡進一步加重大班額問題。由于城區(qū)學校在辦學條件、教育經(jīng)費、師資配備等方面都比農村學校好，因而成為家長擇校首選。《2017年全國義務教育均衡發(fā)展督導評估工作報告》指出，一些地方?jīng)]有把“辦好每一所學?！甭涞綄嵦帲菂^(qū)強、鄉(xiāng)村弱。還有一些地方?jīng)]有把均衡配置教師資源的政策落實到位，優(yōu)秀校長和骨干教師校際差距依然較大。受訪山東省某縣的村小及教學點教師老齡化，年輕教師不愿意到鄉(xiāng)村教學，農村學校質量堪憂，這也是導致城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)產生大班額的主要原因。

改進建議

由于受訪縣（區(qū)）屬于人口大省，在人口預期有增無減的情況下，義務教育大班額的化解，意味著需要更多人力、物力、財力的有效投入。

1.實施專項治理工程，有效緩解中部地區(qū)大班額

中部地區(qū)的大班額專項治理工程一要堅持問題導向；二要堅持政府主導，實行目標責任制，同時積極探索政府購買社會服務、發(fā)展民辦優(yōu)質教育等多種方式；三要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，用好現(xiàn)有教育資源存量，適時擴大增量；四要跟進保障措施，從制度建設、師資配備、資金保障、監(jiān)督管理等方面多措并舉。

2.推動城鄉(xiāng)一體化，辦好農村教育

一要加強農村義務教育學校標準化建設。按照《國務院辦公廳關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》相關政策文件,科學推進農村學校標準化建設。逐縣、逐校建立義務教育標準化建設臺賬，適當提高寄宿制學校、小規(guī)模學校以及北方取暖地區(qū)學校公用經(jīng)費補助水平，針對學校短板加強標準配備等。二要加強農村教師隊伍建設。在加大政府宏觀投入、解決學校硬件差異的基礎上，同時著手解決縣域內教師質量差異過大的問題。通過探索“縣管校聘”的教師管理機制，城鄉(xiāng)教師定期交流、輪崗、走教機制等，促進縣域內師資水平均衡發(fā)展；通過大幅增加鄉(xiāng)村教師補貼，加強農村薄弱校教師的培訓和更新力度，以購買服務形式招聘教師等方式，不斷培養(yǎng)穩(wěn)定、高素質的農村教師隊伍。三要推動城鄉(xiāng)學校的對口幫扶和一體化辦學。因地制宜探索集團化辦學、學校聯(lián)盟等方式，充分利用教育信息化手段，加大對農村學校的扶持力度，促進優(yōu)質教育資源共享。

3.加強監(jiān)管問責力度，擴大城區(qū)優(yōu)質教育資源

化解城區(qū)學校大班額，不僅需要堵住“擇?！眮y象的政策漏洞，更需要均衡和擴大優(yōu)質教育資源。一是嚴格執(zhí)行班額標準，落實問責機制?？h級政府需要在設立大班額化解目標的基礎上，進一步將執(zhí)行落實情況納入對教育行政部門和學校的績效考核，并追究相應責任。二是加強對優(yōu)質校、示范校的監(jiān)管力度。嚴格學籍管理、規(guī)范義務教育學校招生行為，同時加強督導和檢查。三是擴大城區(qū)優(yōu)質教育資源。抓好城區(qū)優(yōu)質學校的擴容擴建工作，引入學區(qū)化管理、集團化辦學等方式擴展優(yōu)質教育資源等。

4.做好科學預測和規(guī)劃，有序布局初中教育資源

隨著小學階段大班額逐漸實現(xiàn)了有效控制，初中學校大班額的化解可遵循以下三個方面。一是動態(tài)調整初中學校結構布局。構建區(qū)域內常住人口變化情況與城鄉(xiāng)義務教育布局調整的聯(lián)動機制，科學預判初中階段學齡人口，有效利用現(xiàn)有資源，促進初中學校布局動態(tài)調整常態(tài)化。二是有序擴大初中學位供給?？茖W評估新建初中學校的容量和教育需求的變化情況，確保學校建設用地，拓寬資金籌措渠道，事業(yè)編制投入優(yōu)先向義務教育領域傾斜。三是政府出資購買社會服務。針對偶發(fā)性初中學齡人口增加情況，可由政府出資購買高質量民辦學校學位；針對缺編帶來的教師數(shù)量不足，鼓勵政府探索購買教師服務的多樣化途徑。

此外，政府應加大宏觀調控力度，加強部門間協(xié)作，建立區(qū)域內常住人口大數(shù)據(jù)資源體系和常態(tài)化的人口預報預警機制。加強社會正面宣傳和輿論引導，不以“升學率”為評價學校質量的唯一依據(jù)，削弱擇校、升學焦慮，為教育內涵式均衡發(fā)展營造良好的社會氛圍。

（作者系中國教育科學研究院助理研究員）

《中國教育報》2018年12月04日第8版