中國高等教育的法治進程及未來思考

摘 要：我國高等教育法治進程可分為新中國成立前后兩個階段。新中國成立以前的高等教育相關(guān)立法涉及了學制、教育行政、學校、學生、教師、學位等諸多問題。新中國成立后高等教育法治可以根據(jù)改革開放和黨的十八大召開分為三個階段。在此基礎上，針對中國高等教育法治的未來進行了探討。

關(guān)鍵詞：中國高等教育；法治進程；高等教育與法治

高等教育法治首先是法律意義上的，意味著通過立法、執(zhí)法和司法等確認、保障和規(guī)范高等教育事業(yè)的順利進行；同時，不能忽視其教育意義，在高等教育領域厲行法治有利于法治觀念的傳播和普及?？疾熘袊叩冉逃ㄖ尾豢梢圆豢疾旄叩冉逃胺ㄖ芜M入中國的過程及其變遷歷史，不僅要考慮高等教育立法文本，而且還要考慮其實施效果，以實踐檢驗是否實現(xiàn)其立法目的與初衷。

我國高等教育法治進程可分為新中國成立前后兩個階段。我國高等教育在近代建立之初就非常注重建章立制，新中國成立以前的高等教育相關(guān)立法涉及了學制、教育行政、學校、學生、教師、學位等諸多問題。但遺憾的是，這些立法囿于當時的政治歷史環(huán)境，并未能夠得到很好的實施。只有在新中國才可能逐漸在整個政治經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，建立高等教育法律體系，實施高等教育法律規(guī)范。新中國成立后，高等教育法治可以根據(jù)改革開放和黨的十八大召開分為三個階段：改革開放前1949年—1978年為第一階段；改革開放至2013年屬于第二階段；第三階段為2013年至今。

1949年—1978年新中國的高等教育法制

這一階段高等教育制度建設主要是1949年—1966年，即“文化大革命”之前完成。

第一，高等教育方針。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第五章專門規(guī)定了文化教育政策，明確了新民主主義教育綱領[1]。1950年，第一次全國高等教育工作會議討論了改革高等教育的方針和我國高等教育建設的方向。

第二，學制方面。1951年，政務院公布《關(guān)于改革學制的決定》，是新中國第一個學制，明確高等教育階段，大學、專門學院修業(yè)年限為3年～5年。?？茖W校修業(yè)年限為2年～3年。大學和專門學院附設的研究部修業(yè)年限為2年以上。

第三，黨對高等教育的領導。《關(guān)于高等學校領導關(guān)系的決定》（1950年）明確中央教育部對除軍事院校外的全國高校均負有領導責任?！蛾P(guān)于修訂高等學校領導關(guān)系的決定》（1953年）強化了高等教育部對全國高等教育的領導。1955年8月，中共中央批發(fā)中宣部關(guān)于全國學校教育工作座談會的報告，強調(diào)要加強高校中黨的強有力領導[2]。1958年9月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》指出，“一切教育行政機關(guān)和一切學校，應該受黨委的領導。在一切高等學校中，應當實行黨委領導下的校務委員會負責制。[3]”

第四，高等教育行政體制。1949年，成立中央人民政府教育部，下設高等教育司和高等教育委員會。1952年，教育部分立為高等教育部和教育部。1956年，國務院批復高等教育部。1958年2月，高等教育部和教育部合并為教育部。1970年教育部被撤銷后于1975年再恢復。1958年8月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》[4]，強調(diào)改變“條條為主的管理體制，根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強地方對教育事業(yè)的領導?！?/p>

第五，高等學校內(nèi)部制度。1950年，教育部頒發(fā)《北京師范大學暫行規(guī)程》，規(guī)定實行校長負責制，在校長領導下設校務委員會。同年，《高等學校暫行規(guī)程》規(guī)定了高等學校的宗旨、學制、教師職級（教授、副教授、講師、助教四級）等；《私立高等學校管理暫行辦法》明確?？茖W校與前者的大學及專門學院一樣采取校（院）長負責制，在校（院）長領導下設校（院）務委員會。1955年，高等教育部《關(guān)于視察華東、中南各高等學校后對全國高等學校的指示》明確了校務委員會的主要任務。[5]1956年，高等教育部頒發(fā)試行《中華人民共和國高等學校章程草案》，規(guī)定了高等學校的基本任務、校長負責制和學術(shù)委員會等內(nèi)容。[6]同年，中宣部提出“學校一定要實行黨委領導下的分工負責制”，[7]高等教育部提出要發(fā)揮各方面的積極性，擴大校院長的職權(quán)。[8] 

第六，教師方面。1955年，《高等學校教學研究指導組各級教師職責暫行規(guī)定》，分別規(guī)定教授、副教授、講師和助教的職責。[9]1960年，國務院頒布《關(guān)于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》，并由教育部頒發(fā)具體實施辦法。[10]

第七，學生方面。頒布《高等學校課程考試與考查規(guī)程》（1954年）、《全國高等學校一般學生人民助學金實施辦法》（1955年）、《關(guān)于處理高等學校學生轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學、休學、復學、退學等問題的規(guī)定》（1960年）。

這一階段高等教育行政體制始終在變革之中，雖然沒有一部統(tǒng)一的高等教育法律，但《關(guān)于高等學校領導關(guān)系的決定》（1950年）等都對過渡時期和建設時期的高等教育進行過探索；黨對高校的政治領導日益突出；教育行政機構(gòu)不斷調(diào)整，中央和地方的高等教育管理權(quán)限不斷調(diào)適，確立了高度集中的高等教育行政體制[11]；總體上對高等教育規(guī)律認識不足，對高等學校辦學的直接指示較多，[12]高校自主權(quán)嚴重不足，高等教育法治穩(wěn)定程度明顯不足。

1978年—2013年新中國的高等教育法制

第二階段自1978年至2013年是高等教育法制逐步完善、高等教育法治初步建立的階段。這一階段可以分為兩個時期：1978年—1993年是高等教育法制的探索時期；1993年—2013年是高等教育法律體系形成和高等教育法治初步建立時期。    

1.1978年—1993年的高等教育法制探索時期

第一，確定憲法基礎。1982年，《中華人民共和國憲法》的頒布實施為包括高等教育法治在內(nèi)的教育法治奠定了基礎。其總綱中有關(guān)文化教育科技事業(yè)[13]、公民基本權(quán)利的有關(guān)規(guī)定既是對過去建設經(jīng)驗的總結(jié)、凝練、肯定和繼承，也為未來包括《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）在內(nèi)的法律制定奠定了基礎[14]。

第二，高等學校領導體制。高校的領導體制完成了從黨委領導下的校長分工負責制到校長負責制試點再到黨委領導下校長負責制的逐步確立，為后來《高等教育法》規(guī)定的黨委領導下的校長負責制奠定了歷史基礎。

第三，高等教育管理體制。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強調(diào)“改革高等學校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴大高等學校辦學自主權(quán)”的同時，提出：“國家及其教育管理部門要加強對高等教育的宏觀指導和管理?！?/p>

這一時期，由于我國社會主義法制事業(yè)也處于恢復期，法律體系并不完善，高等教育法律法規(guī)也并不健全，僅有《中華人民共和國學位條例》《高等教育管理職責暫行規(guī)定》《高等教育自學考試暫行條例》《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》等少量法律法規(guī)，有關(guān)高等教育立法之外的執(zhí)法和司法活動基本闕如，大體上既無地方高等教育立法空間，也無地方高等教育立法實例。

2.1993年—2013年的高等教育法治建立時期

伴隨著這一時期社會主義法律體系的基本建成[15]，以《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《高等教育法》為基礎的高等教育法律體系基本建立，高等教育立法、執(zhí)法和司法都有較大發(fā)展，高校自主權(quán)有較大提升，高等教育法治局面逐漸呈現(xiàn)。

第一，高等教育法律體系日益完善。教育政策仍然影響高等教育立法，但教育立法開始發(fā)揮日益重要作用，以《教育法》《高等教育法》為基礎，高等教育行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不斷健全。20世紀80年代中期，開始起草并于1998年通過的《高等教育法》將改革探索的成果首次以法律的方式固定下來[16]。隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，地方開始探索教育立法，但地方教育立法總體數(shù)量不多。

第二，黨內(nèi)有關(guān)高等教育法規(guī)不斷健全。《高等教育法》明確了黨委領導下的校長負責制?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》1996年出臺后于2010年修改。中共中央組織部、教育部2006年印發(fā)的《部分高等學校領導干部職務任期辦法（試行）》進一步將高等教育法治與黨內(nèi)制度建設聯(lián)系起來。

第三，高等教育依法行政穩(wěn)步推進。伴隨著行政體制改革、事業(yè)單位改革的穩(wěn)步推進和依法行政的深入，高等教育依法行政不斷推進，《教育行政處罰暫行實施辦法》（1998年）等先后出臺，高校自主權(quán)不斷得以落實。但是，與實踐中教育違法行為數(shù)量和教育行政執(zhí)法需要相比，教育行政執(zhí)法體制和教育行政執(zhí)法仍然不足。

第四，高等學校內(nèi)部治理逐步完善。依法治校早在1997年已經(jīng)提出并于21世紀初形成觀念共識[17]。在國家立法資源緊張的情況下，教育部充分行使部門規(guī)章立法權(quán)，先后單獨或聯(lián)合出臺《高等學校知識產(chǎn)權(quán)保護管理規(guī)定》（1999年）、《高等學校境外辦學暫行管理辦法》（2002年）、《普通高等學校學生管理規(guī)定》（2005年）等。這些立法尊重高等教育規(guī)律，注重高等教育立法的個性，明確高校章程建設和學術(shù)規(guī)范建設，以此促進高校內(nèi)部治理完善。但地方教育立法仍然基本闕如。

第五，高等教育司法救濟不斷完善。以學生權(quán)利保護為突破，通過田永訴北京科技大學案、重慶郵電大學女生懷孕案、劉燕文訴北大案、何小強訴華中科技大學案、甘露訴暨南大學案等案件，高校作為行政訴訟被告已被廣泛接受，從而使得高等教育法律法規(guī)有了適用的空間。教育法研究開始增多，涌現(xiàn)了一些教育法研究學會和研究機構(gòu)，中國教育學會教育政策與法律研究分會即于這一時期成立[18]。司法介入意味著高等教育法制開始進入高等教育法治階段。

2013年至今的新中國高等教育法治

黨的十八大以來社會主義法治進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，從有學上到上好學，從有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，包括高等教育在內(nèi)的教育已經(jīng)成為黨的十八大和十九大報告持續(xù)密切關(guān)注的困難和挑戰(zhàn)[19]。這一階段高等教育法治化也取得了一些實質(zhì)性進展甚至突破：

第一，充分認識高等教育法治的意義。2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將堅持依法治教作為基本原則之一。[20]《高等教育法》在歷經(jīng)近30年后于2015年首次修改，并在3年后，即2018年第二次修正。國家已經(jīng)能夠嫻熟利用法治方式推進高等教育改革，穩(wěn)固改革成果。

第二，高等教育立法更加科學。教育法律采取了一攬子修改的修法方式，2015年，《教育法》《高等教育法》共同完成修正。《高等教育法》的修改過程和內(nèi)容修改都更加科學，2015年，進一步下放高等教育管理權(quán)，擴大了地方（主要是省級）高等教育管理權(quán)限等；2018年，則取消了高校在法定范圍內(nèi)調(diào)整學業(yè)年限需要行政審批的規(guī)定，改由高校依法自主決定。教育行政立法進一步得到重視并且更加嫻熟，教育部先后單獨制定或修訂《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》（2014年）和《普通高等學校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》（2014年）等規(guī)定，聯(lián)合相關(guān)部門出臺《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法》（2017年）和《學校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（2018年）等規(guī)章。在高等教育放權(quán)的同時加強法律監(jiān)管，表明了政府高等教育治理的法治能力已經(jīng)得到明顯提升。

第三，高等教育法治與黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)系更加密切。高校黨委領導下的校長負責制進一步細化，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（2014年），中組部、教育部發(fā)布《高等學校領導人員管理暫行辦法》（2017年）。

第四，依法治教、依法治校不斷深化。《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013—2015年）》按期完成，到2015年底部屬高校全部完成章程制定工作，以章程為依據(jù)的高校內(nèi)部治理制度逐步健全。教育部制定《依法治教實施綱要（2016—2020年）》[21]，從過去的依法治校到依法治教，一字之差體現(xiàn)了新時代高等教育法治的特征，將全面依法治教與全面建設法治政府緊密聯(lián)系在一起。

第五，教育行政執(zhí)法進入深化階段。2014年開始，開展教育行政執(zhí)法體制改革試點工作[22]。2016年，受國務院委托教育部向第十二屆全國人大常委會作《國務院關(guān)于高等教育改革與發(fā)展工作情況的報告》。2019年，全國人大常委會啟動《高等教育法》自1998年實施以來首次執(zhí)法檢查[23]。

第六，高等教育糾紛更加多樣，糾紛解決機制更加多元，司法介入更加審慎。高校的辦學自主權(quán)與高校學生合法權(quán)益保護之間的沖突更加明顯，如于艷茹案[24]、柴麗杰案等更加突出了高等教育的獨特法律問題[25]，將法治延伸至院系基層治理與學校統(tǒng)一規(guī)定這一高等教育法治的核心問題之一，實際涉及高校辦學自主權(quán)的憲法法律根源。

這一階段，我國高等教育法治仍有很多不足，主要體現(xiàn)為高等教育法制的歷史考察，缺乏相關(guān)研究和梳理，尚未完全走出放權(quán)收權(quán)的重復怪圈，放管服改革尚未到位；大教育、大協(xié)同觀念尚未形成，教育仍然局限在教育行政部門內(nèi)，高等教育立法與相關(guān)立法的協(xié)同仍然不夠；《高等教育法》規(guī)定的高校自主權(quán)落實還不夠充分，教育行政體制改革尤其是教育行政審批還有待進一步精簡優(yōu)化，教育行政執(zhí)法體制改革尚未完成，教育行政執(zhí)法力度不足；高校內(nèi)部的法治動力不足，高校依法治校、教師依法執(zhí)教的觀念尚未形成，內(nèi)部尚未形成有效良好治理；高等教育糾紛處理機制仍然不足，多元糾紛解決機制尚未形成，學生教師權(quán)益保障尚不充分等。

中國高等教育法治的未來思考

要解決現(xiàn)階段高等教育法治面臨的問題不可能一蹴而就，要在認識現(xiàn)階段法治建設、了解高等教育法治進程的基礎上努力把握高等教育法治的未來。

第一，要從大歷史的角度、大安全的高度、大教育的觀念、大改革的氣魄和大法治的格局來認識高等教育法治。至少也應該從新中國成立開始了解70年高等教育法治的變化；重新認識教育尤其是高等教育在新時代的中國優(yōu)先發(fā)展和有效發(fā)展的戰(zhàn)略意義，從宏觀整體上認識并明確高等教育法治與政治經(jīng)濟社會文化的關(guān)系以及高等教育法治與整個法治的關(guān)系；將高等教育改革與行政體制改革、事業(yè)單位改革和黨的建設改革聯(lián)系起來，通過法治方式予以協(xié)同。

第二，要深刻認識高等教育與法治的關(guān)系。明確法治介入高等教育的必要性及其限度，思考高等教育法治的憲法層面、法律規(guī)范、學校治理和糾紛解決等問題。

第三，創(chuàng)新高等教育法治實施方式。要進一步發(fā)揮全國人大及其常委會的作用，通過執(zhí)法檢查、法律解釋等方式闡釋《高等教育法》貫徹實施中的問題，將法律落到實處；要在繼續(xù)加強部門立法的基礎上，充分激發(fā)地方教育立法的積極性和主動性；開始教育法典化進程，編纂包括高等教育在內(nèi)所有教育及相關(guān)立法，建立中央和地方高等教育法律數(shù)據(jù)庫；加強高校章程實施情況檢查，通過外部檢查等方式督促高校真正實現(xiàn)依章治理，有效激發(fā)高校治理內(nèi)部動力和活力等。

高等教育厲行法治，既是高等教育發(fā)展的本質(zhì)要求，也是法治理念貫徹實施的應有之義。作為現(xiàn)代社會知識生產(chǎn)與創(chuàng)新的核心，高等教育規(guī)律、高校辦學自主權(quán)必須得到法治的尊重和保障，否則高校乃至高等教育也就失去了價值。（作者單位：北京外國語大學）

參考文獻：

[1]《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第41條和第47條.

[2]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第115頁.

[3]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第218頁.

[4]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第215頁.

[5]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第115頁-116頁.

[6]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第157頁.

[7]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第158頁.

[8]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第159頁.

[9]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第125頁.

[10]中央教育科學研究所編：《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第253頁.

[11]蘇渭昌，雷克嘯，章炳良主編：《中國教育通史?中華人民共和國卷（下）》，王炳照、李國鈞、閻國華總主編，北京師范大學出版社2013年版，第116頁-132頁.

[12]中央教育科學研究所編.《中華人民共和國教育大事記1949-1979》，1981年10月內(nèi)部送審稿，第139頁.

[13]1982年《憲法》第19條～24條.

[14]1982年《憲法》第46條～47條.

[15]2011年時任全國人大常委會主任的吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系基本建成.

[16]該法共8章69條，包括總則；高等教育基本制度；高等學校的設立；高等學校的組織和活動；高等學校教師和其他教育工作者；高等學校學生；高等教育投入和保障；附則?？倓t部分規(guī)定了高等教育方針、基本任務、公民受教育權(quán)與學術(shù)自由、高等教育體制等內(nèi)容，奠定了高等教育法治的法律基礎.

[17]《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》（教政法[2003]3號)[EB/OL].(2003-07-17)[2019-08-07].http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?gid=50021&tiao=0&km=chl&subkm=3.《全面推進依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號)[EB/OL].[2012-12-03][2019-08-07].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.

[18]中國教育學會教育政策與法律研究分會[EB/OL].[2019-09-14].http://www.cse.edu.cn/branch/index.html?category=41&id=1551.

[19]黨的十八大報告指出：必須清醒看到，我們工作中還存在許多不足，前進道路上還有不少困難和問題。主要是：……社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難；……黨的十九大報告指出：必須清醒看到，我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。主要是：……民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題；…….

[20]具體內(nèi)容為：堅持依法治教。法治是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的可靠保障。要堅持依法行政、依法辦學、依法執(zhí)教，更加注重運用法治思維和法治方式推動教育改革發(fā)展，更加注重教育法律法規(guī)體系和執(zhí)法體制機制建設，更加注重保障廣大人民群眾受教育權(quán)利和廣大師生權(quán)益，更加注重保障人民群眾對教育改革發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法推進教育治理能力現(xiàn)代化，為教育發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境.

[21]教育部關(guān)于印發(fā)《依法治教實施綱要（2016-2020年）》的通知[EB/OL].(2016-01-11)[2019-09-19].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html.

[22]教育部辦公廳關(guān)于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點工作的通知（教政法廳[2014]3號）[EB/OL].(2014-06-11)[2019-08-07].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201406/t20140611_170724.html.

[23]高等教育法實施以來全國人大常委會首次開展執(zhí)法檢查 將高等教育法落實到辦學治校各環(huán)節(jié)[N].法制日報,2019-07-23(5).

[24]參見于艷茹案的一審北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書（2015）海行初字第1064號、二審判決書北京市第一中級人民法院行政判決書（2017）京01行終277號以及相關(guān)討論與研究報告.

[25]上海大學博士生發(fā)2篇論文申請博士學位遭拒 起訴母校[EB/OL].(2019-07-29)[2019-08-02].http://edu.sina.com.cn/kaoyan/2019-07-29/doc-ihytcerm7006516.shtml.

《北京教育》雜志