教育行政執(zhí)法 與督導(dǎo)不是“稻草人”

教育行政執(zhí)法是教育法規(guī)實施的重要途徑，改革完善教育行政執(zhí)法體制機制是推進依法治教的一項重要任務(wù)。教育督導(dǎo)作為現(xiàn)代國家教育治理機制的重要組成部分，是國家對教育實行監(jiān)督和指導(dǎo)的有力手段。黨的十八大以來，教育行政執(zhí)法和教育督導(dǎo)工作為教育改革發(fā)展穩(wěn)定發(fā)揮了保駕護航作用，但與新時代教育改革發(fā)展穩(wěn)定的需要仍有較大差距，還沒有真正形成威懾。在“雙減”背景下，構(gòu)建行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)的協(xié)同機制，以行政執(zhí)法增強教育督導(dǎo)實效，以教育督導(dǎo)鞏固行政執(zhí)法成果，提高執(zhí)行與監(jiān)督的協(xié)同性權(quán)威性，是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。 

    構(gòu)建教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)協(xié)同的重要意義

構(gòu)建教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)協(xié)同是教育督導(dǎo)“長牙齒”的需要。從行動能力和信息資源來看，教育督導(dǎo)具有一支數(shù)量龐大的專兼職督學(xué)隊伍，并且常年工作于教育及有關(guān)工作一線，可及時發(fā)現(xiàn)違法辦學(xué)、違規(guī)治教等現(xiàn)象。專業(yè)知識方面，督學(xué)任職資格及定期開展的專業(yè)培訓(xùn)也一定程度上保障了隊伍的專業(yè)性。從行政權(quán)力來看，教育督導(dǎo)機構(gòu)需要協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門開展工作。但由于缺乏執(zhí)法權(quán)，提出的整改要求對于被督導(dǎo)對象而言并不具備強制執(zhí)行力，一定程度上影響了督導(dǎo)結(jié)果的權(quán)威性。

構(gòu)建教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)協(xié)同是提高教育行政執(zhí)法實效的需要。從行動能力和信息資源來看，絕大部分教育行政部門中未設(shè)置專門的執(zhí)法隊伍，執(zhí)法力量分散在各內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定且力量薄弱，因而執(zhí)法信息來源有限。專業(yè)知識方面，具備行政執(zhí)法資格的人員不多，并且具備資格的人員大都不具備相關(guān)專業(yè)背景。從行政權(quán)力來看，現(xiàn)實中教育的問題往往是社會問題在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，不能單純依靠教育部門來解決，而需要市場監(jiān)管部門、公安執(zhí)法部門等政府相關(guān)職能部門的介入。這種對外協(xié)調(diào)不暢的問題影響了行政執(zhí)法工作實效。

具有協(xié)同發(fā)展的可能性。教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法作為教育行政管理體系中的兩個重要組成部分，其主要職責目標基本一致，即推進依法治教，保障教育優(yōu)先發(fā)展。但受制于各自所具備的信息資源、專業(yè)知識、行政權(quán)力以及行動能力等，導(dǎo)致出現(xiàn)一些“老大難”問題，不能滿足新時代教育改革發(fā)展穩(wěn)定的要求。因此，二者可通過協(xié)同來獲得職責目標達成和自身發(fā)展所需的行政資源要素。

通過二者的有效協(xié)同，可針對性地突破制約各自職責發(fā)揮的難點，獲得1+1>2的價值生成。一是有利于盤活資源。教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)相對獨立的職能定位和統(tǒng)籌調(diào)度的運行機制高度契合，通過二者行政資源要素的充分交流，可強化職能完善。二是有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的教育機構(gòu)、教師等的違法行為和教育執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的政府及其有關(guān)部門的違法行為，可以信息共享、聯(lián)合執(zhí)法，減少對執(zhí)法對象不必要的行政干預(yù)。三是有利于提高效率。通過教育督導(dǎo)采取指導(dǎo)、建議、勸告等非強制性手段來創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，幫助行政相對人積極守法，把違法違規(guī)辦學(xué)消滅在萌芽狀態(tài)，降低執(zhí)法成本。

    構(gòu)建教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)協(xié)同的重要舉措

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》及教育部印發(fā)的《關(guān)于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》，均對二者可建立的協(xié)同管理行為進行了說明?；诖?，可著重從以下三個方面建立協(xié)同管理行為：

開展體制改革，加強組織協(xié)同。整合教育監(jiān)管力量并理順關(guān)系是當前教育行政管理的一大議題，適度合理的體制改革有助于目標達成。2008年3月，上海市成立了“教育督導(dǎo)事務(wù)中心”，同時增掛“教育行政執(zhí)法事務(wù)中心”的牌子，成為全國首個同時承擔教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法職能的實體機構(gòu)，從體制上破解了二者協(xié)同的難題。濰坊市在“創(chuàng)新教育研究院安全教育與巡查辦公室”加掛“教育督導(dǎo)評價服務(wù)中心”的牌子，實行“一支隊伍、兩塊牌子”，承擔教育執(zhí)法研究巡查和督導(dǎo)評價研究服務(wù)職能，構(gòu)建起教育督導(dǎo)執(zhí)法體制，出臺濰坊市督學(xué)管理辦法，將行政執(zhí)法資格作為督學(xué)選聘的重要條件等。

推進機制建設(shè)，促進優(yōu)勢互補?？蓮慕逃姓?zhí)法與教育督導(dǎo)具備的資源和能力互補著手，以教育督導(dǎo)機構(gòu)的督政職能、督學(xué)隊伍的專業(yè)力量及行政執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)等為切入點，確定二者協(xié)同的關(guān)鍵所在。以山東省濰坊市為例，建立了專項執(zhí)法與綜合督導(dǎo)結(jié)合機制、督政與執(zhí)法轉(zhuǎn)換機制、督學(xué)與執(zhí)法銜接機制等三項協(xié)同工作機制，以此對教育督導(dǎo)和行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為進行處理，達到信息共享、快速反應(yīng)、分類適用、高效協(xié)同的效果。

協(xié)同結(jié)果運用，持續(xù)價值創(chuàng)造。要讓教育督導(dǎo)“長牙齒”，不讓教育行政執(zhí)法成為“稻草人”，須強化對結(jié)果運用的協(xié)同。一是全面公開督導(dǎo)與執(zhí)法結(jié)果。將教育督導(dǎo)與執(zhí)法結(jié)果在主流新聞媒體發(fā)布，接受社會各界群眾監(jiān)督；向?qū)W校所在地教育部門通報問題清單，情況嚴重的依法處罰，并在新聞媒體公開曝光。通過結(jié)果公開和輿論監(jiān)督，保障督導(dǎo)執(zhí)法結(jié)果的客觀公正，調(diào)動各方發(fā)展教育的積極性和主動性。二是將督導(dǎo)與執(zhí)法結(jié)果納入對黨委政府的績效考核。教育督導(dǎo)執(zhí)法執(zhí)行情況列入地方政府年度考核述職報告必述內(nèi)容，將督導(dǎo)執(zhí)法結(jié)果納入地方政府及其主要負責同志的考核內(nèi)容，作為評選教育工作先進地區(qū)的主要依據(jù)。

    構(gòu)建教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)協(xié)同的實踐方向

充分發(fā)揮教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)二者的協(xié)同價值，需要不斷深化協(xié)同實踐，著力破解當前各地在推進協(xié)同實踐中遇到的諸如執(zhí)法信息獲得不對稱、聯(lián)合行動開展不規(guī)范、隊伍專業(yè)化程度有待提升等問題。

一是建立數(shù)據(jù)共建共享的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)信息互通及線索共享。整合構(gòu)建全國統(tǒng)一、分級使用、開放共享的教育監(jiān)管信息化管理平臺，各有關(guān)部門專人負責信息錄入并同步預(yù)警。

二是建立常態(tài)化聯(lián)席會議制度，明確協(xié)調(diào)機制及職責分工。認真落實聯(lián)席會議確定的工作任務(wù)和議定事項，細化分解任務(wù)，明確時間節(jié)點并壓實責任。三是強化隊伍能力建設(shè)，提升協(xié)同意識和行動能力。建立教育監(jiān)管人員統(tǒng)一管理平臺和信息庫，充分開展專項培訓(xùn)，明確培訓(xùn)目標，整合培訓(xùn)資源，提高隊伍專業(yè)化和工作權(quán)威性。

（程蓓系中國教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評估研究所助理研究員，宋炳華系山東省濰坊市人民政府教育督導(dǎo)室主任。本文為中國教育科學(xué)研究院中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資助項目“教育行政執(zhí)法與教育督導(dǎo)的協(xié)同機制研究”[GYD2020006]成果）

《中國教育報》2022年03月31日第7版