學(xué)區(qū)制突圍

兩個(gè)月來(lái)，區(qū)域周刊通過(guò)四期“學(xué)區(qū)方案”欄目向大家推薦了北京海淀區(qū)、山東菏澤定陶區(qū)、長(zhǎng)沙雨花區(qū)等地的好做法。今天，我們?cè)趥€(gè)案的基礎(chǔ)上，為大家系統(tǒng)地梳理一下學(xué)區(qū)制的發(fā)展與現(xiàn)狀，也歡迎更多關(guān)注學(xué)區(qū)制發(fā)展的地區(qū)與學(xué)者，參與到我們的討論中來(lái)。

——編者

在以縣為主的義務(wù)教育管理體制下，一個(gè)區(qū)縣教育部門(mén)往往需要負(fù)責(zé)幾十所乃至上百所中小學(xué)校。從一個(gè)原點(diǎn)出發(fā)，要同時(shí)覆蓋這么多分散的點(diǎn)，并不容易。有的時(shí)候，從教育局發(fā)布最初任務(wù)到學(xué)校最終落地，會(huì)出現(xiàn)很大的偏差。久而久之，一個(gè)區(qū)域內(nèi)，學(xué)校發(fā)展水平不一、師資力量不同，也就不奇怪了。

如何改變區(qū)域內(nèi)學(xué)校發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀、如何補(bǔ)上一個(gè)教育行政部門(mén)與多所義務(wù)教育學(xué)校之間的管理空白？近年來(lái)，大家找到了學(xué)區(qū)制這個(gè)好辦法。將一個(gè)區(qū)域內(nèi)的多所學(xué)校，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，劃分為幾個(gè)學(xué)區(qū)，通過(guò)學(xué)區(qū)的管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)每個(gè)學(xué)校的精準(zhǔn)指導(dǎo)與支持。同時(shí)，學(xué)區(qū)也有助于打破封閉學(xué)校間的壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源的統(tǒng)籌，進(jìn)一步降低了區(qū)域管理成本，提升了區(qū)域教育的整體質(zhì)量。

兩個(gè)月來(lái)，區(qū)域周刊通過(guò)四期“學(xué)區(qū)方案”欄目向大家推薦了北京海淀區(qū)、山東菏澤定陶區(qū)、長(zhǎng)沙雨花區(qū)等地的好做法。今天，我們?cè)趥€(gè)案的基礎(chǔ)上，為大家系統(tǒng)地梳理一下學(xué)區(qū)制的發(fā)展與現(xiàn)狀。

學(xué)區(qū)，在實(shí)踐中不斷“晉級(jí)”

學(xué)區(qū)制是從集團(tuán)、聯(lián)盟或?qū)W區(qū)化逐漸發(fā)展而來(lái)的。目前主要有橫向和縱向兩種形式。橫向：以一所龍頭校為中心，輻射周邊幾所同學(xué)段的學(xué)校，形成一個(gè)學(xué)區(qū)；縱向：以地域?yàn)榻缦?，同一個(gè)地區(qū)不同學(xué)段的學(xué)校形成一個(gè)學(xué)區(qū)。此外，還有特色主題學(xué)區(qū)、新老校結(jié)合學(xué)區(qū)等創(chuàng)新形式。從各地的實(shí)踐來(lái)看，學(xué)區(qū)制的組成及運(yùn)行模式并不相同。

初級(jí)階段，學(xué)校之間還是比較松散的聯(lián)盟，學(xué)區(qū)活動(dòng)多以交流分享為主，僅有極少數(shù)的教師，示范性地在學(xué)區(qū)內(nèi)流動(dòng)。在初級(jí)階段，學(xué)區(qū)制的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得并不明顯，與聯(lián)盟及集團(tuán)的區(qū)別不大，僅僅是創(chuàng)造了一些不同學(xué)校交流溝通、相互借鑒的機(jī)會(huì)，但學(xué)校之間仍存在明顯的壁壘，優(yōu)勢(shì)資源難以輻射，還未形成大規(guī)模、系統(tǒng)性的學(xué)區(qū)制度。

中級(jí)階段，學(xué)區(qū)內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)硬件甚至是軟件上的統(tǒng)籌，比如共享設(shè)備、共享資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌招生、統(tǒng)籌教研、統(tǒng)籌師資等。在這一階段，學(xué)區(qū)制的優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。學(xué)區(qū)打破了學(xué)校間的壁壘，資源流動(dòng)起來(lái)。比如，大量的教師開(kāi)始流動(dòng)，困擾學(xué)校多年的編制問(wèn)題，在學(xué)區(qū)的統(tǒng)籌下，得到部分解決。不同學(xué)段的學(xué)校開(kāi)始探索共同教研，學(xué)段銜接問(wèn)題取得了一定突破。最讓家長(zhǎng)滿(mǎn)意的是，學(xué)區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌招生、分段上課，讓更多的學(xué)生可以享受到學(xué)區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源。

高級(jí)階段，學(xué)區(qū)在統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐漸形成學(xué)區(qū)制度、學(xué)區(qū)文化。在北京的東城區(qū)及海淀區(qū)學(xué)區(qū)，還發(fā)展了獨(dú)立的學(xué)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，不僅有各成員校的參與，還爭(zhēng)取到街鎮(zhèn)、社區(qū)、家長(zhǎng)等資源，為學(xué)校發(fā)展助力。

可以說(shuō)，學(xué)區(qū)從單一的政府管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)格化的多重治理結(jié)構(gòu)。在學(xué)區(qū)的支持下，各成員校提速發(fā)展，質(zhì)量大幅提升。在這一階段，學(xué)區(qū)更多地表現(xiàn)為一個(gè)有生命力的自主發(fā)展體，能夠自己設(shè)置規(guī)劃、監(jiān)測(cè)發(fā)展，不斷向更高更均衡的教育目標(biāo)前進(jìn)。

學(xué)區(qū)，在發(fā)展中遭遇“陷阱”

盡管在實(shí)踐中已經(jīng)有北京、武漢、沈陽(yáng)等地對(duì)學(xué)區(qū)制做出了深度探索，但在各地推進(jìn)改革的過(guò)程中，仍然面臨多重發(fā)展“陷阱”。

作秀多于實(shí)質(zhì)，學(xué)校教師不認(rèn)同。在一些地區(qū)，盡管推行學(xué)區(qū)制多年，但仍是名義上改革。學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校各行其是，資源流通不暢，統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)，管理避實(shí)就虛。主要表現(xiàn)為：學(xué)區(qū)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，難以調(diào)動(dòng)各校資源。優(yōu)質(zhì)學(xué)校往往出于自身考慮，在為薄弱學(xué)校提供“共享”時(shí)有所顧忌和保留。教師干部對(duì)學(xué)區(qū)缺乏認(rèn)同度，難以做到實(shí)質(zhì)性交流。最后，學(xué)校和教師都將改革看作負(fù)擔(dān)，作秀的成分大于實(shí)質(zhì)性的變化。

放權(quán)還是控制，學(xué)區(qū)邊界難厘清。學(xué)區(qū)是介于區(qū)縣教育行政部門(mén)與義務(wù)教育學(xué)校之間的一個(gè)管理組織，究竟有多大的權(quán)力，該管理多少事務(wù)，一直存在爭(zhēng)論。在學(xué)區(qū)不斷發(fā)展的過(guò)程中，教師編制問(wèn)題、課程開(kāi)發(fā)問(wèn)題、學(xué)區(qū)對(duì)學(xué)校的評(píng)價(jià)問(wèn)題等，都需要學(xué)區(qū)權(quán)力的不斷升級(jí)與拓展。原屬于教育行政部門(mén)的管理權(quán)如果下放到學(xué)區(qū)，那么對(duì)于學(xué)區(qū)如何監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，又將是新的課題。

改革還是回避，管理傳統(tǒng)難顛覆。學(xué)區(qū)制改革進(jìn)入深水區(qū)，將觸碰到傳統(tǒng)的管理體制問(wèn)題。比如，學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校行政級(jí)別存在差異，干部及資源流動(dòng)受限制。不同學(xué)校間教師福利待遇差距大，校際交流及任職難實(shí)現(xiàn)。如果要真正形成現(xiàn)代治理體系下的學(xué)區(qū)制，必然要求取消學(xué)校行政級(jí)別，為編制松綁，甚至是下放課程權(quán)及學(xué)校評(píng)價(jià)權(quán)，可以說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)教育行政管理方式的顛覆。這些都將對(duì)教育管理體系帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

學(xué)區(qū)，再發(fā)展亟須政府推力

從目前的實(shí)踐來(lái)看，有效的學(xué)區(qū)制對(duì)完善我國(guó)義務(wù)教育管理體系起著重要的補(bǔ)充作用。在北京、武漢、西安等地，學(xué)區(qū)制不同程度地突破了原有的管理瓶頸，激發(fā)了學(xué)校發(fā)展的活力，整體提升了學(xué)區(qū)教育質(zhì)量。

從未來(lái)的發(fā)展來(lái)看，十九大提出，要深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿(mǎn)意的教育。學(xué)區(qū)制對(duì)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源、緩解擇校熱、辦人民滿(mǎn)意的教育，都發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，學(xué)區(qū)制管理更是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代教育治理體系的一個(gè)有效載體。

下一步，要破解學(xué)區(qū)制改革中遇到的瓶頸問(wèn)題，亟須政府層面的強(qiáng)力支持。要在基層探索的基礎(chǔ)上，幫助學(xué)區(qū)形成規(guī)范性的管理制度，并且予以官方認(rèn)可，承認(rèn)學(xué)區(qū)在行政體系中的地位與職能；要給學(xué)區(qū)賦權(quán)，支持學(xué)區(qū)探索人員調(diào)配、績(jī)效考核、監(jiān)督檢查等關(guān)鍵性問(wèn)題，為改革拓展更大空間；要給學(xué)區(qū)時(shí)間，鼓勵(lì)學(xué)區(qū)在加強(qiáng)內(nèi)力上下狠功夫，畢竟“學(xué)區(qū)本身并不等于均衡，還有可能帶來(lái)優(yōu)質(zhì)資源稀釋的風(fēng)險(xiǎn)”。只有把握好學(xué)區(qū)發(fā)展與學(xué)校發(fā)展之間的度，才能做到學(xué)區(qū)質(zhì)量的整體提升。

日前，《北京市教育委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)學(xué)區(qū)制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，提出將深化中小學(xué)學(xué)區(qū)制改革，加大教育資源的統(tǒng)籌力度，優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，校際、區(qū)域差距進(jìn)一步縮小，逐步形成以學(xué)區(qū)為依托的學(xué)校、家庭、社會(huì)協(xié)同育人格局。通過(guò)協(xié)議、協(xié)商等方式，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)各方教育責(zé)任共擔(dān)、發(fā)展利益共享。

這份單獨(dú)為學(xué)區(qū)制出臺(tái)的文件，將進(jìn)一步引導(dǎo)北京學(xué)區(qū)制走上規(guī)范發(fā)展之路。我們相信，在國(guó)家“放管服”改革及推進(jìn)教育現(xiàn)代化的大背景下，會(huì)有越來(lái)越多的地區(qū)敢于支持學(xué)區(qū)制改革，敢于賦予學(xué)區(qū)更多的權(quán)力，敢于將學(xué)區(qū)從學(xué)校和上一級(jí)教育行政部門(mén)之間的“傳話筒”，變成真正有人事調(diào)配權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、學(xué)校評(píng)價(jià)權(quán)的組織，變成支持學(xué)校充分發(fā)展的“花園”。

版面回放

10月23日 “百花園”里，學(xué)校自由生長(zhǎng)

11月27日 學(xué)區(qū)“一子落”治理“滿(mǎn)盤(pán)活”

12月4日 從捆綁發(fā)展到共建共享的跨越

12月11日 從25到13的蛻變

《中國(guó)教育報(bào)》2018年12月25日第5版