秦玉友等：“十五五”時期優(yōu)化區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置研究

“十五五”時期，人口變化成為影響基礎(chǔ)教育資源配置的關(guān)鍵變量。在出生人口下降與人口持續(xù)流動背景下，基礎(chǔ)教育各學段資源配置面臨學齡人口“梯次變動、錯位達峰、區(qū)域分化”的挑戰(zhàn)。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，提出健全與人口變化相適應的教育資源配置機制，擴大學齡人口凈流入城鎮(zhèn)的教育資源供給，推動基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)，統(tǒng)籌義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、學前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展，擴大普通高中辦學資源。面向“十五五”，優(yōu)化基礎(chǔ)教育資源配置，要在明確全國基礎(chǔ)教育各學段資源配置形勢的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域?qū)W齡人口增減分化給基礎(chǔ)教育資源配置帶來的新挑戰(zhàn)，分類推進區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置。

“十五五”時期人口變化與全國基礎(chǔ)教育各學段資源配置的形勢分析

過去和未來較長一段時間，2012年（出生人口1935萬人）、2017年（出生人口1842萬人）出生人口高峰在或?qū)⒃谌珖W、初中、高中依次過峰?！笆逦濉睍r期，全國基礎(chǔ)教育各學段學齡人口變化表現(xiàn)出不同特征。小學、初中和高中階段學齡人口變化并非同步發(fā)生，而是依次渡峰、順次下降。這一變化會深刻影響“十五五”時期全國基礎(chǔ)教育各學段教育資源供需狀況。

（一）學前階段：增加公辦園學位供給與擴大學前教育免費范圍

“十五五”時期，受適齡人口數(shù)在較低水平持續(xù)下降與毛入園率提升影響，學前教育在園人數(shù)緩慢下降。依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（The United Nations Development Programme，簡稱UNDP）《2024世界人口展望》數(shù)據(jù)[1] 和預測的毛入學率，[2] 2026年學前教育在園人數(shù)為2812萬人，是“十五五”時期的最高值，此后在園人數(shù)逐年緩慢下降。2030年，在園人數(shù)降至2634萬人，比2026年少6.35%[3]（見圖1）。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》，公辦園在園人數(shù)在“十四五”時期（2022年）達峰，為2501萬人，占比54.04%；同年，民辦園人數(shù)2127萬人，占比45.96%。穩(wěn)定增加公辦園學位供給，擴大學前教育免費范圍成為“十五五”時期學前教育發(fā)展的主要任務(wù)。

（二）小學階段：過峰后學位需求減少與教育資源充分利用

總體上看，全國小學階段入學人數(shù)和在校生數(shù)分別在2019年、2023年經(jīng)歷最近一次達峰，“十五五”時期學位需求持續(xù)下降。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)和毛入學率，[4] 2026年小學入學人數(shù)為1234萬人，是“十五五”時期的最高值，比“十四五”時期入學人數(shù)峰值（2023年的1843萬人）低33.02%；此后入學人數(shù)在2029年達到“十五五”時期的最低值，為928萬人；2030年小幅回升至982萬人，比2026年減少20.42%。小學在校生數(shù)同樣呈明顯持續(xù)下降趨勢。2026年小學在校生數(shù)為9717萬人，是“十五五”時期最高值，比“十四五”時期在校生峰值（2023年的10870萬人）低10.61%；到2030年，小學在校生數(shù)降至6700萬人，比2026年減少31.05%（見圖2）?！笆逦濉睍r期，小學階段的學齡人口下降幅度明顯，是基礎(chǔ)教育各學段中學齡人口持續(xù)快速下降的學段。在學齡人口持續(xù)下降過程中，總體上看全國小學不同程度面臨學位富余，校舍、教師資源利用效率下降等問題，如何充分利用教育資源成為“十五五”時期小學階段資源配置的主要任務(wù)。

（三）初中階段：2026年學齡人口達峰與此后教育資源壓力緩解

“十五五”時期總體上看，全國初中階段入學人數(shù)和在校生數(shù)在2026年達峰，此后學位供給壓力逐漸緩解。根據(jù)七普數(shù)據(jù)和毛入學率，[5]“十五五”時期初中入學人數(shù)波動下降。2026年，初中入學人數(shù)為1906萬人；2030年，初中入學人數(shù)降至1565萬人，比2026年減少17.88%。初中在校生數(shù)“十五五”時期逐年下降。2026年，初中在校生數(shù)為5731萬人，此后在校生數(shù)持續(xù)下降；到2030年降至5280萬人，比2026年減少7.86%（見圖3）。“十五五”時期，初中階段學齡人口2026年達峰后逐步減少，但降幅較小，教育資源壓力有所緩解。

（四）高中階段：學齡人口增長、入學率提高與普高擴容三重壓力交疊

“十五五”時期，高中階段教育資源需求受多重因素共同影響整體呈現(xiàn)上行趨勢。從學齡人口看，“十五五”時期高中階段學齡人口基數(shù)持續(xù)增長，到2029年達峰，之后保持較高水平。[6] 從毛入學率看，隨著高中階段毛入學率持續(xù)提升，更大比例的學生進入高中階段學習。從普高規(guī)模看，隨著職普融通的推進，進入普通高中的學生比例和數(shù)量增長，普通高中學位需求進一步增加。

根據(jù)七普數(shù)據(jù)和預測的毛入學率，“十五五”時期高中階段在校生數(shù)持續(xù)增長，2026年為4908萬人；2029年達峰，為5271萬人；2030年，小幅下降至5030萬人，比2026年多2.48%。這一峰值源于2012年出生人口（高峰）在2027年進入高中階段，推動高中在校生數(shù)在“十五五”中期持續(xù)增加，并在2029年達到峰值，之后高中階段在校生數(shù)有所下降，但仍保持在較高水平（見圖4）。[7]“十五五”時期，職普融通持續(xù)推進，普通高中入學人數(shù)和在校生數(shù)的增長會更為明顯?！笆逦濉睍r期，學齡人口增長、入學率提升、普高擴容相遇，高中階段教育資源需求一直維持在較高水平。在高中階段教育中，普通高中資源需求增長尤為明顯?！笆逦濉睍r期，高中階段尤其是普通高中學位供給壓力較大。

“十五五”時期人口增減分化與區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置面臨的新挑戰(zhàn)

學齡人口依次過峰過程中，“十五五”時期不同學段教育資源配置面臨的主要矛盾不同。聚焦區(qū)域視角，區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置面臨的挑戰(zhàn)更加多樣化。出生人口數(shù)量變化與人口空間流動相互作用，區(qū)域?qū)W齡人口增減分化，不同區(qū)域同一學段可能呈現(xiàn)出不同學齡人口變化態(tài)勢，對區(qū)域教育資源配置提出不同要求?！笆逦濉睍r期優(yōu)化教育資源配置，要在把握不同學段學齡變動總體形勢的基礎(chǔ)上，進一步引入?yún)^(qū)域視角，分析區(qū)域人口增減分化下基礎(chǔ)教育資源配置面臨的新挑戰(zhàn)。

（一）學齡人口減少區(qū)域校產(chǎn)閑置與教育質(zhì)量提高挑戰(zhàn)

在學齡人口持續(xù)減少區(qū)域，學校學生數(shù)量減少、班級規(guī)模減小、班級數(shù)量減少，基礎(chǔ)教育面臨資源如何充分利用與質(zhì)量提升的雙重挑戰(zhàn)。值得注意的是，學校運行成本不會隨著學生數(shù)量減少等比例減少。當學生數(shù)量減少時，如果班級數(shù)量不變，則師資需求、校舍維護、設(shè)備更新及基本運轉(zhuǎn)支出并不會有變化或變化不大，導致單位學生培養(yǎng)成本增加。一些學校學生、班級數(shù)量減少，造成按既定編制標準計算教師富余、按學生數(shù)量核撥學校公用經(jīng)費減少、日常設(shè)施設(shè)備維護維修經(jīng)費減少等情況，影響學校運轉(zhuǎn)質(zhì)量。如果不從教育質(zhì)量提升出發(fā)系統(tǒng)性設(shè)計教育資源配置思路，學生人數(shù)減少、班級規(guī)模減小并不必然帶來教育質(zhì)量的自然提升，反而可能因投入效率下降影響地方教育投入的積極性。

從學段看，在學齡人口減少區(qū)域，人口減少效應全面?zhèn)鬟f到學前階段，小學階段學齡人口減幅最為明顯。學前階段，人口總體上呈現(xiàn)緩慢下降，部分民辦幼兒園退出，少量公辦幼兒園撤并、園產(chǎn)閑置。小學階段隨著出生人口波動下降，學齡人口快速下降，在校生數(shù)大幅減少，非人口集中流入地區(qū)“十五五”時期會經(jīng)歷學生數(shù)量乃至班級數(shù)量減少，一些區(qū)域陸續(xù)出現(xiàn)零人數(shù)學校。校舍、功能用房和教學設(shè)備利用率下降，校產(chǎn)閑置問題不同程度顯現(xiàn)。2026年，初中階段在校生數(shù)在2012年出生人口峰值帶動下達峰，之后在校生數(shù)有所下降，但是受2017年出生人口高峰影響，降幅較小。“十五五”時期，多數(shù)區(qū)域初中階段在校生數(shù)會有所減少。

（二）學齡人口增加區(qū)域教育擴容壓力與資源統(tǒng)籌挑戰(zhàn)

與學齡人口減少區(qū)域形成對照，學齡人口增加區(qū)域仍不同程度面臨教育擴容壓力。在一定時期內(nèi)，當區(qū)域本地出生學齡人口與凈流入學齡人口疊加推動學齡人口規(guī)模持續(xù)增長且增幅較大時，要有序推進區(qū)域教育擴容。擴容壓力不僅體現(xiàn)在班級規(guī)模增加、班級數(shù)量增加、學校數(shù)量增加上，更體現(xiàn)在教育擴容節(jié)奏上以及教育資源與人口變化的匹配度上。教育擴容規(guī)劃往往涉及教育、發(fā)改、財政、住建等部門。教育擴容規(guī)劃與實施要適當超前于在校生數(shù)增長。一些新區(qū)住宅集中建設(shè)、人口快速聚集，若協(xié)同機制不暢，容易出現(xiàn)教育規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)的問題，影響有序擴容。如果教育擴容規(guī)劃與實施滯后，容易出現(xiàn)學位緊張、班額偏大、教學空間擠占等問題，直接影響教學秩序和學生學習體驗。

“十五五”時期，從學段看，高中階段面臨擴容壓力，學齡人口增加，區(qū)域承受學位供給壓力更大，即便在學齡人口相對穩(wěn)定區(qū)域，學位供給也可能出現(xiàn)階段性緊張。初中階段，“十五五”時期，由于學齡人口持續(xù)流入，在2026年全國初中在校生數(shù)達峰后，學齡人口增加區(qū)域仍然規(guī)模較大，學位供給壓力較大。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省嘉興市海鹽縣近年來有一定規(guī)模隨遷子女持續(xù)流入，預計初中在校生高峰出現(xiàn)在2029年，比全國初中在校生數(shù)達峰晚3年。小學階段，部分人口凈流入?yún)^(qū)域也面臨教育擴容壓力，擴容壓力可能是對整個區(qū)域的，也可能是對區(qū)域內(nèi)部分片區(qū)的。隨遷子女集中流入一個區(qū)域并在某個片區(qū)相對集中居住，使區(qū)域內(nèi)這些片區(qū)小學短期內(nèi)學位緊張，而同一區(qū)域內(nèi)其他學校可能存在一定數(shù)量學位富余。學前階段，區(qū)域?qū)W前教育擴容壓力主要來自人口凈流入帶來的教育需求增長。

“十五五”時期不同區(qū)域基礎(chǔ)教育資源配置的分類推進

學齡人口在不同學段錯位達峰與區(qū)域?qū)W齡人口增減分化對我國基礎(chǔ)教育資源配置的影響是長期的、動態(tài)的?！笆逦濉睍r期，基礎(chǔ)教育資源配置應充分考慮學齡人口在各學段表現(xiàn)出的階段性特征，基于區(qū)域?qū)W齡人口變化趨勢分類推進。

（一）學齡人口減少區(qū)域以小班化教學為抓手充分利用教育資源

學齡人口減少為系統(tǒng)推進小班化教學創(chuàng)造了條件。相較于通過新增學位促進班級規(guī)模減小，當前部分區(qū)域?qū)W齡人口減少過程中班級規(guī)模自然減小。在學齡人口持續(xù)減少區(qū)域，基礎(chǔ)教育資源配置的核心任務(wù)是，在人口減少窗口期，將小班化教學作為充分利用教育資源的重要抓手，提高教育教學質(zhì)量。從學段上看，學前階段要以班額標準為底線控制班級規(guī)模，保障幼兒安全與基本保教質(zhì)量；小學是有序推進小班化的主要學段；部分初中在2026年全國學齡人口過峰后班級規(guī)模也會自然減小，為開展小班化教學提供了結(jié)構(gòu)性條件。

小班化教學并非單一班級規(guī)模變化，而是涉及教育理念、教學組織、學校管理等系統(tǒng)性整體性變革。有序推進小班化教學，有賴各級政府科學規(guī)劃，編制可操作的規(guī)劃方案引領(lǐng)小班化教學發(fā)展。[8] 在師資配置方面，應從按生師比配置教師轉(zhuǎn)向按班師比配置教師，完善小班化教學的師資保障。同時，及時、有序、壓茬式開展小班化教學專項培訓，重點提升教師在基于學生差異進行課程設(shè)計、課堂教學組織、因材施教等方面的專業(yè)能力。在教學空間改善方面，班級規(guī)模縮小后生均教室面積增大，方便教室桌椅靈活布局，有利于教室設(shè)計智慧化，更好滿足學生多樣化需求，改進教師的教學體驗與學生的課堂學習體驗。在公用經(jīng)費撥付方面，學齡人口減少后，以既有生均標準撥付公用經(jīng)費難以滿足開展小班化教學、學校日常運轉(zhuǎn)與維護、教師培訓等方面的支出，可以綜合考慮根據(jù)班級數(shù)和學生數(shù)配置公用經(jīng)費。

（二）學齡人口相對穩(wěn)定區(qū)域考慮根據(jù)人口變動進行學校布局微調(diào)

如果區(qū)域內(nèi)學齡人口分布相對穩(wěn)定，學校布局則穩(wěn)定。如果學齡人口總量相對穩(wěn)定但人口持續(xù)流動的區(qū)域，可以通過學校布局微調(diào)提高教育資源與學齡人口的適配度。若忽略區(qū)域內(nèi)學齡人口流動，往往容易在區(qū)域內(nèi)局部片區(qū)形成供需矛盾。在這類區(qū)域，不同片區(qū)之間會因舊城改造、產(chǎn)業(yè)變動或交通條件變化（如軌道交通開通）等，導致學齡人口向城市外圍、高新技術(shù)園區(qū)、軌道沿線流動。根據(jù)這些變化，可以通過校區(qū)擴建、提供校車服務(wù)等方式，調(diào)整學校布局、調(diào)節(jié)學位供需。

在學齡人口相對穩(wěn)定區(qū)域，可以通過健全學位動態(tài)統(tǒng)籌與應急調(diào)節(jié)機制，在政策允許范圍內(nèi)動態(tài)調(diào)整班級規(guī)模，并完善教師跨校流動制度，提升教育系統(tǒng)對階段性、局部性人口波動的適應能力。

（三）學齡人口增加區(qū)域統(tǒng)籌教育資源存量與增量有序推進教育擴容

在學齡人口增加區(qū)域，基礎(chǔ)教育資源配置仍需有序擴容，但擴容方式應由教育資源增量投入為主轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌教育資源存量與增量，有序推進教育擴容。在學齡人口增加區(qū)域，學齡人口增長往往具有階段性特征，若缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，容易導致資源階段性緊張或浪費。

在學齡人口增加區(qū)域，要優(yōu)先盤活既有教育資源存量。在新建學校之前，要系統(tǒng)評估區(qū)域內(nèi)既有學校承載力，加強區(qū)域內(nèi)跨片區(qū)學位統(tǒng)籌，通過學位調(diào)劑緩解部分片區(qū)教育資源供給壓力，避免通過犧牲功能用房、損害教育質(zhì)量被動應對擴容需求。如果充分挖掘存量潛力后仍需擴容，應通過校舍擴建和新建進行教育擴容，增加教育資源增量。增量建設(shè)必須堅持精準投放、有序推進?！笆逦濉睍r期，高中階段會面臨更大教育資源供給壓力，需要通過跨校、跨學段教育資源統(tǒng)籌擴建、新建校舍，擴大學位供給。從全國范圍看，“十五五”時期需要新增學校區(qū)域主要集中在學齡人口規(guī)模持續(xù)增加的城市群、都市圈核心區(qū)域和部分人口凈流入城鎮(zhèn)，涉及多數(shù)高中、部分初中和幼兒園以及少量小學。

在學齡人口增加區(qū)域，應強化教育擴容與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同。通過教育、發(fā)改、財政、住建等部門協(xié)同聯(lián)動，在區(qū)域經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)和社區(qū)建設(shè)過程中，同步進行學校布局和學校建設(shè)，提高學位供給與區(qū)域人口變動的匹配度。

（四）以教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展為底層邏輯推動區(qū)域教育資源最大化利用

基礎(chǔ)教育資源配置總的原則是提高教育資源分布與學齡人口分布的匹配度，充分利用教育資源，提高教育質(zhì)量?，F(xiàn)實中經(jīng)常遇到的問題是，學齡人口教育吸引型流動，導致優(yōu)質(zhì)學校長期學位緊張、優(yōu)質(zhì)教育資源被稀釋，薄弱學校招生不足、教育資源被閑置，單純通過擴容難以從根本上緩解優(yōu)質(zhì)校教育資源不足和薄弱校教育資源閑置問題。必須實質(zhì)性推進教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展，防止教育吸引型流動給學校布局調(diào)整帶來不必要的壓力，化解教育吸引型流動與教育資源高效使用的矛盾。[9]

適應人口變化的教育資源配置，要以教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展作為資源配置的底層邏輯。教育吸引型流動導致原本教育資源配置的自變量—學齡人口分布，成為教育資源分布的因變量。當前推進教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展，需要通過完善校長教師交流輪崗制度、加強專業(yè)發(fā)展支持、強化激勵機制等，弱化學校分層；通過推動結(jié)對幫扶、教共體建設(shè)和集團化辦學等，將優(yōu)質(zhì)校師資力量、管理經(jīng)驗和課程資源與薄弱校共享，提升薄弱校辦學質(zhì)量，促進區(qū)域內(nèi)教育優(yōu)質(zhì)公平發(fā)展。

參考文獻

[1] 學前、小學、初中、高中階段死亡率與外國人口比例極小，均不考慮死亡人口和外國在中國入學人口。2026—2030年學前教育部分適齡人口數(shù)為預測數(shù)據(jù)，2028年3歲人口、2029年3—4歲人口、2030年3—5歲人口采用UNDP《2024世界人口展望》對中國人口預測的方案數(shù)據(jù)，其他采用國家統(tǒng)計局信息公開數(shù)據(jù)。小學出生年份在2020年及以前的學齡人口、初中和高中階段學齡人口采用第七次全國人口普查中全國分年齡人口，小學出生年份2021—2024年的學齡人口采用國家統(tǒng)計局信息公開數(shù)據(jù)。

[2] 丁子元，李娟. 人口變動下中國學前教育免費的經(jīng)費需求與供給設(shè)計[J]. 教育與經(jīng)濟，2025，41（02）：73-85.

[3] 目前，學前階段為非義務(wù)教育，一定規(guī)模的幼兒不是在3歲入幼兒園小班，少數(shù)幼兒不入園，只要有學位隨時可以入園，3歲入園人數(shù)與適齡人口數(shù)關(guān)系較弱。本文不對學前階段入園人數(shù)進行分析。

[4] 小學為義務(wù)教育，全面普及已經(jīng)較長時間。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》，2020—2022年小學毛入學率穩(wěn)定在102.9%。2023年開始不公布小學毛入學率。本文假設(shè)之后小學毛入學率收斂值為102.9%，小學入學人數(shù)、在校生數(shù)用學齡人口數(shù)數(shù)據(jù)和毛入學率102.9%計算。

[5] 初中階段為義務(wù)教育，全面普及已經(jīng)較長時間。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》，2020—2022年初中階段毛入學率穩(wěn)定在102.5%。2023年開始不公布初中階段毛入學率。本文假設(shè)之后初中階段毛入學率收斂值為102.5%，初中階段入學人數(shù)、在校生數(shù)用學齡人口數(shù)數(shù)據(jù)和毛入學率102.5%計算。

[6] 近年來，高中階段教育普及率持續(xù)提高。根據(jù)2024年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2024年高中階段毛入學率92.0%，即高中階段學齡人口數(shù)與在校生數(shù)相差較大且在變化中。假設(shè)2035年高中階段毛入學率達到97%，設(shè)定2025—2035年時間區(qū)間高中階段毛入學率線性增長，可以得到2026—2030年高中階段毛入學率。根據(jù)七普數(shù)據(jù)和高中階段毛入學率預測值，可以測算高中階段的在校生數(shù)。在“十五五”時期，高中階段學齡人口數(shù)與在校生數(shù)變化趨勢一致，且均在2029年達到峰值。本文限于篇幅，在具體分析時，均直接使用高中階段在校生數(shù)反映教育資源需求。

[7] 高中階段并非義務(wù)教育，存在一定規(guī)模的復讀生和非應屆升學學生等，且近年來高中階段入學人數(shù)與同年初中畢業(yè)生數(shù)、15歲人口數(shù)關(guān)系較弱，已有數(shù)據(jù)難以科學預測未來高中階段入學人數(shù)。因此，本文不對高中階段入學人數(shù)進行分析。

[8] 王淑芬，吳永軍. 小班化教育：是權(quán)宜之計，還是長久之策？[J]. 教育發(fā)展研究，2016，36（08）：45-50.

[9] 秦玉友. 人口變動下縣域義務(wù)教育學校布局：結(jié)構(gòu)性矛盾與分類優(yōu)化[J]. 教育研究，2024，45（09）：25-36.

本文系2023年度國家社會科學基金教育學重大項目“適應人口發(fā)展趨勢的區(qū)域教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化與政策調(diào)整研究”（VGA230004）的研究成果

（作者秦玉友系東北師范大學教育學部教授、博士生導師，東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院常務(wù)副院長；丁子元系東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院博士研究生）     

《人民教育》2026年第2期