周洪宇：40年教育法治建設(shè)回顧與展望

教育法治建設(shè)是全面依法治國的重要內(nèi)容，改革開放以來，在全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景下，我國高度重視教育法治建設(shè)，經(jīng)歷起步、發(fā)展、完善幾個(gè)階段，取得了豐碩的成果，對于推進(jìn)教育改革發(fā)展起到了重要的規(guī)范、引領(lǐng)、促進(jìn)、和保障作用，為進(jìn)一步完善教育法治體系積累了許多經(jīng)驗(yàn)做法，值得教育工作者進(jìn)行研究與總結(jié)。

我國教育法治建設(shè)的發(fā)展過程

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和社會(huì)主義法治進(jìn)步及教育事業(yè)的快速發(fā)展，我國教育法治建設(shè)也取得了長足的發(fā)展。我認(rèn)為，我國教育法治建設(shè)發(fā)展過程大體上可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段：探索起步階段（1978—1994年）。新中國成立后至改革開放之前，我國尚沒有一部專門的教育法。黨的十一屆三中全會(huì)召開以后，撤銷了“文革”期間的《全國教育工作會(huì)議綱要》，修訂了學(xué)校工作條例、恢復(fù)了高考制度等，通過了一系列重大舉措，全面整頓恢復(fù)了在“文革”期間被嚴(yán)重破壞的教育秩序。同時(shí)，進(jìn)行新的制度規(guī)范建設(shè)的探索，為教育法治建設(shè)打下了基礎(chǔ)。1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議審議通過了我國第一部教育方面的法律——《中華人民共和國學(xué)位條例》，可以說，這是中國教育法治建設(shè)具有里程碑意義的大事，不僅促進(jìn)了我國科學(xué)專門人才的成長，而且促進(jìn)了各學(xué)科學(xué)術(shù)水平的提高和教育、科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。在這一時(shí)期，國家立法層面還有兩項(xiàng)重要立法成果。一個(gè)是1986年4月12日第六屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，以法律的形式明確國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度，這對于保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)都具有重要意義。另外一個(gè)是1993年10月31日通過的《中華人民共和國教師法》，明確規(guī)定了教師的權(quán)利義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇和獎(jiǎng)勵(lì)等，有力保障了教師的合法權(quán)益，對于建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊(duì)伍、促進(jìn)社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從行政法規(guī)層面來看，國務(wù)院于1981年5月出臺(tái)了《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》；1986年12月發(fā)布了《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育的宏觀管理，保證普通高等學(xué)校的教育質(zhì)量，促進(jìn)高等教育事業(yè)有計(jì)劃、按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展。1988年2月發(fā)布了《掃除文盲工作條例》，旨在提高中華民族的文化素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。此外，1988年3月發(fā)布了《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，1994年3月發(fā)布了《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》等教育方面的行政法規(guī)。這些法律、行政法規(guī)的頒布實(shí)施，拉開了我國教育法治建設(shè)的序幕，在我國教育法治建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的歷史作用。

第二個(gè)階段：不斷發(fā)展階段（1995—2009年）。1993年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，“加快教育法制建設(shè)”“要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當(dāng)前急需的教育法律、法規(guī)，爭取到20世紀(jì)末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架。地方要從各自的實(shí)際出發(fā)，加快制定地方性的教育法規(guī)”。在這一綱要的指引下，教育法治建設(shè)取得了可喜的成績。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國教育法》，對教育基本制度、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會(huì)、教育投入與條件保障、教育對外交流與合作等作出明確規(guī)定，對我國發(fā)展教育事業(yè)、提高全民族的素質(zhì)、促進(jìn)兩個(gè)文明建設(shè)具有重要意義。為實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，1996年5月15日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》。為發(fā)展高等教育事業(yè)，實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，1998年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國高等教育法》。為推動(dòng)國家通用語言文字的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及其健康發(fā)展，使國家通用語言文字在社會(huì)生活中更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)各民族、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化交流，2000年10月31日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過了《中華人民共和國國家通用語言文字法》。為實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》。2003年2月國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》，進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)活動(dòng)，加強(qiáng)教育對外交流與合作，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，等等。此外，全國人大常委會(huì)還對教育方面的法律進(jìn)行了修訂，如2006年6月29日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議修訂了《中華人民共和國義務(wù)教育法》。

第三個(gè)階段：逐步完善階段(2010年至今)。2010年，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，對新時(shí)期教育法治建設(shè)提出了明確要求，“按照全面實(shí)施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，完善中國特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革的需要，修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律。加強(qiáng)教育行政法規(guī)建設(shè)。各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定促進(jìn)本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章”。這在中國教育法治建設(shè)歷史上同樣具有里程碑式的意義。根據(jù)規(guī)劃綱要的要求，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院法治工作機(jī)構(gòu)先后啟動(dòng)了有關(guān)法律法規(guī)的修訂和制定工作。從全國人大層面看，2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對《中華人民共和國教育法》進(jìn)行第二次修訂；2015年12月27日，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對《中華人民共和國高等教育法》進(jìn)行修訂；2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議和2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議先后對《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行修訂，中國教育立法取得了新的重要進(jìn)展。從國務(wù)院層面看，2012年3月國務(wù)院頒布《校車安全管理?xiàng)l例》，2012年9月頒布《教育督導(dǎo)條例》，等等。在國家立法不斷推進(jìn)的同時(shí)，教育部及地方也出臺(tái)了一系列部門規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章。

我國教育法治建設(shè)經(jīng)過40年的努力、探索和實(shí)踐，截至目前，已經(jīng)基本形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國義務(wù)教育法》等8部教育法律，《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等10多部教育行政法規(guī)和一批教育部門規(guī)章、地方性教育法規(guī)規(guī)章，以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等與教育緊密相關(guān)的法律法規(guī)構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)體系，為我國教育事業(yè)的改革發(fā)展提供了法治保障。

“四個(gè)堅(jiān)持”是教育法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開放的歷史，是中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的歷史，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民走上法治道路、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家的歷史。我國教育法治建設(shè)的發(fā)展過程與中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的歷程是一致的，這40年也是我國教育法治建設(shè)不斷發(fā)展、深入推進(jìn)、極不平凡的40年。同時(shí)，也取得了重大成就，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，概括來說就是做到了“四個(gè)堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持黨對教育法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。道路決定方向，道路決定命運(yùn)。教育法治建設(shè)40年最根本、最大的經(jīng)驗(yàn)，就是牢牢堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本前提，教育法治建設(shè)就無法保證正確的方向，離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治教就會(huì)流于空談。教育立法是將黨關(guān)于教育的路線方針政策制度化、規(guī)范化的基本政治活動(dòng)，正確的政治方向是教育立法工作的生命線。40年的教育立法實(shí)踐充分表明，教育法治建設(shè)牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念、群眾觀念和法治觀念，始終自覺將教育法治建設(shè)置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，從政治上觀察、分析、處理教育法治建設(shè)中的重大問題，準(zhǔn)確把握、充分貫徹黨的主張和意圖，確保黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，為黨的教育路線方針政策和中央重大決策的貫徹落實(shí)提供制度保障。40年來，教育立法工作能夠取得進(jìn)展，從根本上講是黨中央加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果。

二是堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)。推進(jìn)全面依法治國，既不能脫離國情、罔顧實(shí)際，也不能因循守舊、墨守成規(guī)。堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，是教育立法工作貫徹黨的思想路線的必然要求，是提高立法質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，就要突出中國特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色、教育特色，不斷豐富和發(fā)展教育法治建設(shè)理論。此外，法是人類文明的共同的重要成果，我國教育法治建設(shè)過程中，堅(jiān)持以我為主、為我所用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，學(xué)習(xí)借鑒其他國家先進(jìn)的教育法治成果。在40年的教育法治建設(shè)過程中，努力使教育法律的規(guī)定符合國情、符合實(shí)際、符合規(guī)律、切實(shí)可行。既避免其因循守舊，落后于實(shí)踐、跟不上發(fā)展，起不到引領(lǐng)和規(guī)范作用，又避免其脫離國情和實(shí)際，超越發(fā)展階段，偏離立法的正確方向。

三是堅(jiān)持教育改革與教育法治建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)。全面依法治國是全面深化改革的“姊妹篇”，從教育領(lǐng)域來看，就是堅(jiān)持推進(jìn)依法治教和依法育人，用法治思維謀劃推動(dòng)教育改革發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動(dòng)。依法治教和依法育人，事關(guān)教育改革發(fā)展大局。40年來，特別是黨的十八大以來，任何改革都堅(jiān)持貫徹法治思維、遵循法治方式。教育改革堅(jiān)持以法治為遵循，用法治來管權(quán)限權(quán)，規(guī)范公權(quán)力。無論是教育行政部門還是學(xué)校的行為和活動(dòng)，都以“法無授權(quán)不可為”為原則，“有權(quán)不能任性”。同時(shí)，教育改革發(fā)展也體現(xiàn)和反映法治的目標(biāo)、宗旨和本質(zhì)，讓權(quán)放權(quán)，保障權(quán)利，讓人民群眾在教育改革中有更多的獲得感。

四是堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法。這是提高立法質(zhì)量、形成并不斷完善法律體系的根本途徑。依法立法是依法治國的首要環(huán)節(jié)。40年的教育立法始終堅(jiān)持依憲立法，憲法是所有教育法律法規(guī)制定的基礎(chǔ)和依據(jù)，教育立法活動(dòng)始終堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，地方立法也以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)，符合上位法的要求。堅(jiān)持科學(xué)立法、理性思考，正確處理立法與改革、公平與效率、管理與服務(wù)、規(guī)范與引導(dǎo)、法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范等若干重大關(guān)系，努力使教育立法準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律和法律自身的規(guī)律，使教育方面的法律規(guī)定立得住、行得通、切實(shí)管用。同時(shí)，無論是國家層面還是地方層面，教育立法民主形式不斷豐富，民主渠道不斷拓寬，民主機(jī)制不斷完善，公民有序參與教育立法不斷增多，公民對教育立法的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更好的保障，教育立法過程中體現(xiàn)民意、集中民智、維護(hù)民利得到更好的體現(xiàn)，教育立法的質(zhì)量品質(zhì)得到更好的提升。

未來我國教育法治建設(shè)的展望

經(jīng)過40年的教育法治建設(shè)，我國的教育法律體系已基本形成，但相對于人民群眾的期盼和依法治教的要求還有一定距離，現(xiàn)有的教育法律體系還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革發(fā)展的需要，現(xiàn)有的教育法治建設(shè)仍需要完善。習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上提出，要堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育。這些要求的落實(shí)、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開完善的教育法治保障。

深入推進(jìn)教育法治建設(shè)，對于推進(jìn)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的良法善治十分必要。要深入貫徹黨的十九大精神，按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育改革的需要，對教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法等6件法律進(jìn)行修訂，同時(shí)制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等5部法律，一般稱之為“六修五立”。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，推動(dòng)修訂職業(yè)教育法、殘疾人教育條例，加快修訂教師法、學(xué)位條例，推進(jìn)學(xué)前教育法、終身學(xué)習(xí)法、學(xué)校安全條例、國家教育考試條例的研究起草工作，加快修訂教育規(guī)章。目前，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)先后進(jìn)行了修訂，其他立法修法任務(wù)完成尚需時(shí)日。

立法規(guī)劃是全國人大常委會(huì)立法工作的“任務(wù)表”“施工圖”。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃正式發(fā)布。這是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后制定的第一個(gè)立法規(guī)劃，是立法工作新形勢新任務(wù)新要求的集中體現(xiàn)，是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作的總體部署和行動(dòng)號(hào)令。我們看到，立法規(guī)劃中含各類立法項(xiàng)目共116件。其中，第一類項(xiàng)目為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案（69件），其中包括制定學(xué)前教育法；第二類項(xiàng)目為需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案（47件），包括修改職業(yè)教育法、教師法、學(xué)位條例等；第三類項(xiàng)目為立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目，包括對家庭教育立法。由此可見，《中華人民共和國學(xué)前教育法》有望在十三屆人大常委會(huì)任期內(nèi)出臺(tái)。然而，截至目前，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出的“六修五立”任務(wù)尚有大半未能完成，教育法治建設(shè)步伐亟待加快推進(jìn)。

從我國教育法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況來看，解決教育法律制度的缺失問題，可以不一味追求位階層次較高的法律，除了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的立法項(xiàng)目，目前制定法律有難度的可以先制定行政法規(guī)，我們應(yīng)當(dāng)積極呼吁推動(dòng)教育行政法規(guī)制定出臺(tái)。我國地域遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜，各地發(fā)展也不一致、不平衡，實(shí)行的是統(tǒng)一、分層次的立法體制，在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，可以充分發(fā)揮地方的積極性，鼓勵(lì)地方先行先試，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，共同推動(dòng)教育法律法規(guī)不斷完善。此外，政府及其教育主管部門應(yīng)在招生考試、師生權(quán)益保護(hù)、學(xué)校管理、教學(xué)行為規(guī)范等群眾關(guān)切的領(lǐng)域，統(tǒng)籌考慮制度安排，制定、修訂一批相關(guān)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

回顧改革開放40年教育法治建設(shè)的歷程，梳理總結(jié)改革開放以來教育法治建設(shè)的成就和經(jīng)驗(yàn)，未來要在新時(shí)代改革開放的背景下繼續(xù)將教育法治建設(shè)推向前進(jìn)。下一步，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上重要講話精神，自覺堅(jiān)定地沿著以習(xí)近平同志為核心的黨中央指明的改革方向奮力前行，為推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意教育奉獻(xiàn)新的力量，推動(dòng)我國教育法治建設(shè)開創(chuàng)新的局面，邁上新的臺(tái)階。

（作者系全國人大常委會(huì)委員、華中師范大學(xué)教授）

《中國教師報(bào)》2018年12月26日第3版