部分國(guó)家探索實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育

　　編者按：受教育權(quán)是每一名兒童的基本權(quán)利。今年6月1日起施行的《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法》規(guī)定，“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，降低家庭保育教育成本”。免費(fèi)學(xué)前教育是世界多國(guó)教育改革的重點(diǎn)，本文重點(diǎn)梳理并分析英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、新加坡等國(guó)家實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育的路徑和挑戰(zhàn)。

　　學(xué)前教育是兒童發(fā)展的關(guān)鍵起點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)教育公平和社會(huì)公平的重要基石。近年來(lái)，隨著人口結(jié)構(gòu)變化、家庭教育壓力上升和國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)，免費(fèi)學(xué)前教育日益成為世界多國(guó)改革的重點(diǎn)。英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、新加坡等國(guó)家圍繞普惠覆蓋、財(cái)政機(jī)制、質(zhì)量保障等方面展開(kāi)多維探索，呈現(xiàn)出“漸進(jìn)擴(kuò)容、分級(jí)統(tǒng)籌、質(zhì)量為本”的共同趨勢(shì)，同時(shí)也暴露出財(cái)政壓力、區(qū)域失衡、制度彈性不足等現(xiàn)實(shí)困境，亟須在公平與質(zhì)量之間找到更穩(wěn)固的平衡點(diǎn)。

　　1 全球趨勢(shì)：

　　從權(quán)利保障到服務(wù)普及

　　在全球范圍內(nèi)，免費(fèi)學(xué)前教育正經(jīng)歷從慈善救助、政策補(bǔ)貼向全民普及的系統(tǒng)演進(jìn)，這是國(guó)家對(duì)教育公共性和兒童發(fā)展權(quán)利的深刻認(rèn)知轉(zhuǎn)變。多國(guó)通過(guò)立法明確政府義務(wù)，將學(xué)前教育納入公共服務(wù)范疇，以保障兒童早期發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。

　　英國(guó)是較早推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的國(guó)家。自1998年起，英國(guó)逐步將服務(wù)從4歲擴(kuò)展至9個(gè)月嬰幼兒，免費(fèi)時(shí)長(zhǎng)從每周12.5小時(shí)增加至30小時(shí)，并通過(guò)《兒童保育法》等立法強(qiáng)化政府投入責(zé)任。2025年4月，英國(guó)《學(xué)前教育法定指南》正式生效，重申必須保障家長(zhǎng)享有每周獲得15小時(shí)至30小時(shí)的學(xué)前教育免費(fèi)服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，且不得在免費(fèi)時(shí)數(shù)內(nèi)向家長(zhǎng)強(qiáng)制收取額外費(fèi)用。在財(cái)政可持續(xù)與服務(wù)能力平衡之間，英國(guó)采取“先低齡、后擴(kuò)容”的漸進(jìn)策略，為制度穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

　　德國(guó)采用“聯(lián)邦立法+地方執(zhí)行”的模式，通過(guò)2013年《兒童日托法》確立3—6歲兒童的免費(fèi)入園權(quán)。聯(lián)邦政府承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)成本，各州根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)落實(shí)，部分州如柏林?jǐn)U大到1歲以上全免。這種彈性設(shè)計(jì)在確保普遍權(quán)利的同時(shí)，也鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，提升政策適配性。

　　俄羅斯以中央統(tǒng)一方式推進(jìn)實(shí)施。1993年修訂的俄羅斯《憲法》第43條賦予3—6歲兒童免費(fèi)教育權(quán)，2020年擴(kuò)展至2歲兒童，聯(lián)邦財(cái)政承擔(dān)85%經(jīng)費(fèi)，并通過(guò)“流動(dòng)幼兒園”保障偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童的受教育權(quán)利，踐行國(guó)家承諾。

　　新加坡采取“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)協(xié)同”模式，2013年設(shè)立“早期兒童發(fā)展署”統(tǒng)一管理0至6歲兒童學(xué)前教育。通過(guò)“學(xué)前教育援助計(jì)劃”、“育兒補(bǔ)貼”等，為中低收入家庭提供最高99%資助，支持“我的第一所學(xué)?！钡绕栈輽C(jī)構(gòu)。新加坡計(jì)劃到2025年，將政府資助兒童比例提升至80%，構(gòu)建統(tǒng)一管理、分層補(bǔ)貼、質(zhì)量導(dǎo)向的集約型體系。

　　綜合來(lái)看，盡管路徑各異，四國(guó)均通過(guò)法律確立國(guó)家責(zé)任、財(cái)政分擔(dān)支持改革進(jìn)程，并不斷擴(kuò)大覆蓋年齡、延長(zhǎng)服務(wù)時(shí)間，形成“普及化、法治化、體系化”的共通趨勢(shì)。這一趨勢(shì)表明，學(xué)前教育已由家庭責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家責(zé)任，其推進(jìn)邏輯不僅關(guān)乎兒童發(fā)展，也關(guān)乎社會(huì)公平和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

　　2 重點(diǎn)機(jī)制：從財(cái)政兜底到制度協(xié)同

　　從全球?qū)嵺`來(lái)看，免費(fèi)學(xué)前教育的深入推進(jìn)，關(guān)鍵在于構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的財(cái)政投入機(jī)制和高效、協(xié)同的治理體系。無(wú)論是中央集權(quán)體制還是聯(lián)邦分權(quán)結(jié)構(gòu)，如何平衡財(cái)政責(zé)任、提升供給能力并實(shí)現(xiàn)教育公平，成為政策設(shè)計(jì)的核心命題。

　　在財(cái)政分擔(dān)方面，不同國(guó)家采取多樣路徑。英國(guó)采用中央撥款與地方執(zhí)行相結(jié)合的方式，由中央政府統(tǒng)一制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)本地需求配置資源。面對(duì)財(cái)政壓力，英國(guó)通過(guò)立法與預(yù)算掛鉤機(jī)制，確保資金供給的連續(xù)性和可預(yù)期性。

　　德國(guó)則確立聯(lián)邦承擔(dān)60%運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、地方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投入的機(jī)制，同時(shí)設(shè)立低收入家庭專項(xiàng)減免政策，提升了政策的精準(zhǔn)性和普惠性。

　　俄羅斯展現(xiàn)出“高集中、強(qiáng)兜底”的財(cái)政模式。聯(lián)邦政府承擔(dān)85%的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。在地廣人稀的邊遠(yuǎn)地區(qū)，財(cái)政安排更具保障性和靈活性，移動(dòng)幼兒園、“生均撥款上浮”等形式，助力實(shí)現(xiàn)“因地制宜、應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)。

　　新加坡注重財(cái)政補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和覆蓋面，設(shè)有基礎(chǔ)補(bǔ)貼、附加補(bǔ)貼、學(xué)前教育援助計(jì)劃等多層機(jī)制，依據(jù)家庭收入和兒童情況精準(zhǔn)核算。低收入家庭可獲全額資助，所有家庭均享基礎(chǔ)補(bǔ)貼。政府支持非營(yíng)利機(jī)構(gòu)并設(shè)“質(zhì)量提升基金”促教師發(fā)展，推動(dòng)公平與質(zhì)量并重，形成國(guó)家主投、公私協(xié)同的可持續(xù)普惠體系。

　　財(cái)政機(jī)制之外，制度協(xié)同亦至關(guān)重要。多國(guó)在提升服務(wù)能力方面普遍采用“公私協(xié)同+數(shù)字賦能”的策略。一方面，政府通過(guò)與私立機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校等多元主體共建共享資源，緩解學(xué)位緊張和財(cái)政壓力。新加坡由早期兒童發(fā)展署統(tǒng)一監(jiān)管學(xué)前教育，推動(dòng)規(guī)劃、評(píng)估和師資管理，政府與公益機(jī)構(gòu)合作建設(shè)綜合體，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育與小學(xué)教育的無(wú)縫銜接。

　　另一方面，數(shù)字化平臺(tái)成為治理創(chuàng)新的重要工具。俄羅斯推出“北極星”智能教育艙，為偏遠(yuǎn)地區(qū)提供人工智能輔助教學(xué)和遠(yuǎn)程互動(dòng)服務(wù)。新加坡建設(shè)“學(xué)前教育信息門(mén)戶”，集中發(fā)布幼兒園招生、評(píng)估和資助信息，方便家長(zhǎng)查閱申請(qǐng)，提升政策透明度和服務(wù)效率，推動(dòng)治理精準(zhǔn)化。德國(guó)部分州推行“教育資源地圖”，實(shí)時(shí)更新入園情況和補(bǔ)貼政策，助力公共資源高效統(tǒng)籌。

　　可見(jiàn)，免費(fèi)學(xué)前教育，財(cái)政保障是基礎(chǔ)，制度協(xié)同是關(guān)鍵。唯有建立因地制宜、動(dòng)態(tài)調(diào)整、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的系統(tǒng)性機(jī)制，才能確保免費(fèi)學(xué)前教育在“擴(kuò)容”的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“提質(zhì)”。

　　3 現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：從普惠承諾到行動(dòng)落地

　　雖然部分國(guó)家在免費(fèi)學(xué)前教育的推進(jìn)過(guò)程中取得成果，但“普而不惠”、“有而不優(yōu)”的現(xiàn)實(shí)困境仍普遍存在。如何將政策承諾真正轉(zhuǎn)化為可感知、可持續(xù)的教育服務(wù)，是各國(guó)面臨的共同難題。

　　挑戰(zhàn)之一是區(qū)域失衡和資源錯(cuò)配。一方面，人口集中地區(qū)存在“入園難、排隊(duì)久”問(wèn)題，倫敦、柏林等大城市的部分幼兒園候位超過(guò)6個(gè)月。另一方面，偏遠(yuǎn)地區(qū)則出現(xiàn)學(xué)位浪費(fèi)與供給不足的“雙重失衡”。在俄羅斯西伯利亞地區(qū)，每萬(wàn)名兒童僅有31所幼兒園，不足莫斯科水平的40%。俄羅斯楚科奇自治區(qū)甚至采用“空投式”巡回教育模式，由教師乘直升機(jī)送教上門(mén)，運(yùn)營(yíng)成本極高，效率卻難以保障。德國(guó)東部與西部托育資源差距較大，約13萬(wàn)托位缺口未能得到有效彌補(bǔ)，資源空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

　　挑戰(zhàn)之二是師資短缺和薪酬失衡。在英國(guó)、德國(guó)、新加坡和俄羅斯，學(xué)前教育教師普遍面臨“高責(zé)任、低回報(bào)”的困境。英國(guó)保育員平均工資低于零售業(yè)，導(dǎo)致師資流失率高達(dá)20%；新加坡學(xué)前教育教師年均離職率約為15%；德國(guó)學(xué)前教育教師年離職率超過(guò)22%；在俄羅斯，學(xué)前教育教師收入僅為小學(xué)教師的68%，還需承擔(dān)政治教育任務(wù)和安全審查等額外壓力，這些因素進(jìn)一步加劇了從業(yè)者的不滿情緒。各國(guó)普遍存在學(xué)前教育師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、職業(yè)吸引力不足、培養(yǎng)體系脫節(jié)等深層次問(wèn)題。

　　挑戰(zhàn)之三是監(jiān)管僵化和創(chuàng)新受限。為了保障基本質(zhì)量，不少國(guó)家在課程內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)流程、教師資質(zhì)等方面設(shè)定了高度統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，雖然提升了服務(wù)底線，卻壓縮了機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新空間。德國(guó)部分州將教育評(píng)價(jià)過(guò)度量化，導(dǎo)致教師工作內(nèi)容繁重、焦慮加劇，影響教育溫度；新加坡也曾因?qū)W前課程標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于統(tǒng)一而引發(fā)教學(xué)“灌輸化”傾向，目前正在通過(guò)“游戲式學(xué)習(xí)”和“課程模塊彈性化”改革探索“松綁”路徑。

　　此外，數(shù)據(jù)整合與信息透明仍是政策落地的瓶頸。盡管不少國(guó)家建設(shè)了學(xué)前教育信息系統(tǒng)，但不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘依然存在，影響資源調(diào)配效率和政策評(píng)估科學(xué)性。

　　制度供給的持續(xù)性、財(cái)政機(jī)制的穩(wěn)定性和質(zhì)量保障的彈性，決定著免費(fèi)政策能否走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)。免費(fèi)只是手段，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)普惠”才是最終目標(biāo)。上述國(guó)家為實(shí)現(xiàn)免費(fèi)學(xué)前教育采取的措施及實(shí)踐表明，只有在財(cái)政、師資、監(jiān)管、信息等多方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化，才能真正打通學(xué)前教育公平與質(zhì)量的“最后一公里”，讓政策從紙面走進(jìn)家庭、扎根現(xiàn)實(shí)。

　?。ㄗ髡呦当本┙逃茖W(xué)研究院教育發(fā)展研究中心副主任，本文系北京市教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2024年度“落實(shí)教育強(qiáng)國(guó)部署”專項(xiàng)課題［AHAA24555］成果）

《中國(guó)教育報(bào)》2025年05月29日 第09版