督導(dǎo)全力守護(hù)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展

■慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年專論·教育篇

本文看點(diǎn)

70年來(lái)，教育督導(dǎo)歷經(jīng)初創(chuàng)期、恢復(fù)重建期和快速發(fā)展期等階段，逐步建成具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格的教育督導(dǎo)制度和體系。設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的四級(jí)人民政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建成了督政、督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的督導(dǎo)體系，建設(shè)了一支專兼職相結(jié)合的督學(xué)隊(duì)伍。

70年來(lái)，教育督導(dǎo)全力保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。強(qiáng)力督政，保障教育公平步伐不斷加快。全面督學(xué)，確保辦學(xué)行為規(guī)范有序?？茖W(xué)監(jiān)測(cè)，保障教育質(zhì)量穩(wěn)步提升。

新時(shí)代賦予教育督導(dǎo)新的使命，要不斷完善中國(guó)特色的教育督導(dǎo)體系，為加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育更好地保駕護(hù)航。

教育督導(dǎo)是現(xiàn)代教育治理體系的重要組成部分，是我國(guó)教育法規(guī)定的基本教育制度。新中國(guó)成立70年來(lái)，教育督導(dǎo)走過了不平凡的發(fā)展之路，逐步建成具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格的教育督導(dǎo)制度和體系，在促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量、維護(hù)教育系統(tǒng)穩(wěn)定、推動(dòng)重大教育政策項(xiàng)目實(shí)施等方面作出了重要貢獻(xiàn)。

    立足中國(guó)國(guó)情，逐步建成中國(guó)特色的現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度

70年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院越來(lái)越重視督導(dǎo)工作，把督導(dǎo)作為抓改革落實(shí)的重要手段，著力改革體制機(jī)制，為督導(dǎo)事業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立初期，教育部設(shè)視導(dǎo)司，專門負(fù)責(zé)檢查各地執(zhí)行中央各項(xiàng)教育政策、決議、指示等情況，教育督導(dǎo)制度初步建立。

改革開放后，教育督導(dǎo)把全面落實(shí)義務(wù)教育法作為重要任務(wù)，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》頒布，奠定了教育督導(dǎo)的制度框架。

進(jìn)入新時(shí)代，決策、執(zhí)行和監(jiān)督成為現(xiàn)代治理體系重要組成部分。自2012年我國(guó)首部督導(dǎo)法規(guī)《教育督導(dǎo)條例》頒布以來(lái)，督導(dǎo)事業(yè)迅速發(fā)展，制度體系逐漸完備，督導(dǎo)能力大力提升。

設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的四級(jí)人民政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，督導(dǎo)體制不斷完善

督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是開展督導(dǎo)工作的重要載體。1949年11月1日，中央人民政府教育部成立，設(shè)視導(dǎo)司履行督導(dǎo)職能。

1977年，鄧小平提出，“要健全教育部的機(jī)構(gòu)。要找一些四十歲左右的人，天天到學(xué)校里去跑……到班里聽聽課，了解情況，監(jiān)督計(jì)劃、政策等的執(zhí)行……”1978年，教育部中學(xué)司設(shè)視導(dǎo)室。此后，從掛靠在教育部基礎(chǔ)教育司的國(guó)家教委教育督導(dǎo)團(tuán)，到成為教育部職能司局之一的國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)、教育督導(dǎo)局，獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。2012年，成立了國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)，由分管教育的國(guó)務(wù)委員擔(dān)任主任、教育部部長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)任副主任，委員包括發(fā)展改革委、教育部、公安部、財(cái)政部、監(jiān)察部等十個(gè)部委相關(guān)負(fù)責(zé)人。這是新中國(guó)最高規(guī)格教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化了督導(dǎo)權(quán)威性和獨(dú)立性，為督導(dǎo)工作順利開展提供了組織保障。

在地方層面，各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相應(yīng)設(shè)立。1983年7月，在全國(guó)普通教育工作會(huì)議上，教育部提出縣以上教育行政部門要設(shè)立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1986年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、勞動(dòng)人事部《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》，明確指出要“逐步建立基礎(chǔ)教育督學(xué)（視導(dǎo)）制度”。1988年，國(guó)家教委、人事部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)問題的通知》，對(duì)縣級(jí)以上人民政府教育行政部門建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)問題提出了明確要求。1991年頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》要求地方縣以上均設(shè)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織形式及其機(jī)構(gòu)的職責(zé)由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能”，為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性提供了法律依據(jù)，形成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

建成了督政、督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的督導(dǎo)體系，督導(dǎo)職能逐漸完備

新中國(guó)成立初期，教育督導(dǎo)以“督學(xué)”為主，旨在保證各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校工作順利穩(wěn)定開展，檢查各項(xiàng)教育政策執(zhí)行情況。1983年，教育部出臺(tái)《建立普通教育督導(dǎo)制度的意見》?！蛾P(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》指出，要對(duì)義務(wù)教育的實(shí)施進(jìn)行全面視察、督促和指導(dǎo)。

1988年，時(shí)任國(guó)務(wù)委員、國(guó)家教委主任李鐵映批示強(qiáng)化教育督導(dǎo)制度，不僅“督學(xué)”，而且要“督政”?！督逃綄?dǎo)暫行規(guī)定》指出，教育督導(dǎo)的職責(zé)是“對(duì)下級(jí)人民政府的教育工作、下級(jí)教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)，保證國(guó)家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。此后，教育督導(dǎo)的職能由“督學(xué)”拓展成了“督學(xué)”和“督政”雙軌并行。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著教育督導(dǎo)制度的不斷完善，督導(dǎo)職能也逐漸清晰。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，“堅(jiān)持督政與督學(xué)相結(jié)合”。《教育督導(dǎo)條例》指出督政與督學(xué)并重、監(jiān)督與指導(dǎo)并重的原則。

2014年，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)發(fā)布《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，提出了教育督導(dǎo)的另一項(xiàng)重要職能——評(píng)估監(jiān)測(cè)。至此，我國(guó)確立了督政、督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)三位一體的教育督導(dǎo)體系，督導(dǎo)范圍涵蓋各級(jí)各類教育，督導(dǎo)職能更加完備。

建設(shè)了一支專兼職相結(jié)合的督學(xué)隊(duì)伍，專業(yè)化水平不斷提升

70年來(lái)，我國(guó)督學(xué)隊(duì)伍從無(wú)到有，從有到優(yōu)。到2016年，國(guó)家督學(xué)人數(shù)從最初的13人擴(kuò)大到243人。2013年起，我國(guó)實(shí)行中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，為每所普通中小學(xué)校配備責(zé)任督學(xué)，督學(xué)隊(duì)伍迅速壯大。目前我國(guó)約有13萬(wàn)名各級(jí)各類督學(xué)，包括國(guó)家、省、市、縣四個(gè)層級(jí)，不僅涵蓋基礎(chǔ)教育，還包括職業(yè)教育和高等教育。

督學(xué)素質(zhì)關(guān)乎教育督導(dǎo)質(zhì)量和水平?！督逃綄?dǎo)暫行規(guī)定》和《教育督導(dǎo)條例》都對(duì)督學(xué)提出任職要求，《教育督導(dǎo)條例》首次提出符合條件人員需要經(jīng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)考核，合格后才能聘任為督學(xué)。2016年，教育部印發(fā)《督學(xué)管理暫行辦法》，要求建立督學(xué)管理制度，對(duì)各級(jí)督學(xué)隊(duì)伍聘任、培訓(xùn)、考核、監(jiān)管等作出規(guī)定，提升了督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化水平。

    立足重大需求，全力保障教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展

70年來(lái)，教育督導(dǎo)充分發(fā)揮督政、督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)職能，全力保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。

強(qiáng)力督政，保障教育公平步伐不斷加快

開展“兩基”督導(dǎo)驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會(huì)公平。1992年，黨的十四大確定“到本世紀(jì)末，基本掃除青壯年文盲，基本實(shí)現(xiàn)九年制義務(wù)教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)。1993年，國(guó)家教委建立了“兩基”督導(dǎo)檢查和評(píng)估驗(yàn)收制度。1994年，教育部印發(fā)《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法》，在全國(guó)范圍內(nèi)開展督導(dǎo)評(píng)估驗(yàn)收工作。到2000年，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)。針對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)的地區(qū)，國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)2001年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育督導(dǎo)工作的意見》、2004年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)督導(dǎo)評(píng)估工作的意見》。到2011年，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了“人人都能有學(xué)上”。

開展均衡發(fā)展督導(dǎo)驗(yàn)收，督促實(shí)現(xiàn)教育過程公平。在完成“兩基”目標(biāo)后，我國(guó)義務(wù)教育工作重點(diǎn)從關(guān)注機(jī)會(huì)公平逐漸轉(zhuǎn)向過程公平。2012年頒布《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》，要求推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。該項(xiàng)工作有效落實(shí)了義務(wù)教育法對(duì)“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的要求，保障了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。到2018年底，全國(guó)92.7%的縣實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。2017年發(fā)布實(shí)施《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》，開展優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評(píng)估，有效保障教育過程公平，努力實(shí)現(xiàn)“人人都能上好學(xué)”。

實(shí)施重大計(jì)劃專項(xiàng)督導(dǎo)，保障困難群體受教育權(quán)利。為推動(dòng)教育資源向落后地區(qū)、困難群體傾斜配置，對(duì)國(guó)家重大計(jì)劃開展了專項(xiàng)督導(dǎo)。2010年開始實(shí)施《農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃》，2013年實(shí)施《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件計(jì)劃》。2015年印發(fā)《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作專項(xiàng)督導(dǎo)辦法》，對(duì)各地全面改薄工作進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)。

幾年來(lái)，通過持續(xù)督導(dǎo)檢查，中央和地方共投入5426億元，保障了99.76%的義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)到《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件計(jì)劃》提出的“20條底線”要求，農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)校辦學(xué)條件得到顯著改善。為改善貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生營(yíng)養(yǎng)健康水平，2011年啟動(dòng)實(shí)施《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》。教育督導(dǎo)部門定期組織對(duì)試點(diǎn)地區(qū)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行全國(guó)性督導(dǎo)檢查，督促整改，保障計(jì)劃順利實(shí)施。到2018年，該計(jì)劃覆蓋了所有國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，受益學(xué)生達(dá)到3700萬(wàn)人，明顯提升了學(xué)生身體素質(zhì)。

全面督學(xué)，確保辦學(xué)行為規(guī)范有序

隨著社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)教育多樣化需求的增長(zhǎng)，學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大，但辦學(xué)行為參差不齊，出現(xiàn)了各種新情況和新問題。為了規(guī)范學(xué)校辦學(xué)，2013年開始，在全國(guó)逐步建立起中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度，現(xiàn)已延伸至幼兒園。責(zé)任督學(xué)全面的、常規(guī)化的督導(dǎo)，不僅提升了學(xué)校管理水平，規(guī)范了辦學(xué)行為，還成為政府、學(xué)校和家長(zhǎng)溝通的橋梁，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，受到學(xué)校和社會(huì)充分肯定。

科學(xué)監(jiān)測(cè)，保障教育質(zhì)量穩(wěn)步提升

全國(guó)“兩基”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)后，為進(jìn)一步改善辦學(xué)條件和教師隊(duì)伍質(zhì)量，教育部于2002年實(shí)施“義務(wù)教育監(jiān)測(cè)項(xiàng)目”。此后，監(jiān)測(cè)范圍擴(kuò)展到各級(jí)各類教育。為加快中西部教育發(fā)展，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出的七大任務(wù)，2017年開始實(shí)施中西部教育發(fā)展評(píng)估監(jiān)測(cè)，督促加大教育投入，提升中西部教育質(zhì)量。

為科學(xué)評(píng)估全國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量總體水平，系統(tǒng)監(jiān)測(cè)國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行情況，2007年成立了教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心。在開展了8年的試點(diǎn)監(jiān)測(cè)后，2015年，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室出臺(tái)《國(guó)家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)方案》，正式建立起全國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度。2018年發(fā)布首份國(guó)家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告，為全面提高義務(wù)教育質(zhì)量提供了科學(xué)依據(jù)和重要保障。

此外，針對(duì)教育重大突發(fā)事件及熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室2014年印發(fā)《教育重大突發(fā)事件專項(xiàng)督導(dǎo)暫行辦法》，實(shí)施了各種專項(xiàng)督導(dǎo)、應(yīng)急式督導(dǎo)，比如校園欺凌專項(xiàng)治理、開學(xué)專項(xiàng)督導(dǎo)檢查等，及時(shí)公布督查情況，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，有效維護(hù)了教育改革發(fā)展穩(wěn)定。

    把握歷史經(jīng)驗(yàn)，昂首闊步邁向新征程

教育督導(dǎo)走過70年，取得了顯著成績(jī)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代賦予教育督導(dǎo)新的使命，邁向新征程，應(yīng)牢牢把握歷史經(jīng)驗(yàn)，深化改革創(chuàng)新，不斷完善中國(guó)特色的教育督導(dǎo)體系，為加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育更好地保駕護(hù)航。

第一，必須緊緊圍繞教育改革發(fā)展大局，切實(shí)提高督導(dǎo)實(shí)效。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》及《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》對(duì)教育督導(dǎo)提出明確要求。要緊緊圍繞教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，科學(xué)謀劃督導(dǎo)工作。全面落實(shí)中央關(guān)于提升義務(wù)教育質(zhì)量、本科教學(xué)質(zhì)量及職業(yè)教育改革實(shí)施方案等文件要求，建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)體系，強(qiáng)化教育教學(xué)督導(dǎo)。深入實(shí)施省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)估和縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，督促各級(jí)政府切實(shí)履行教育職責(zé)，保障教育事業(yè)優(yōu)先優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

第二，必須立足國(guó)情，改革創(chuàng)新，走中國(guó)特色教育督導(dǎo)發(fā)展之路。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，必須因地制宜、精準(zhǔn)督導(dǎo)。同時(shí)總結(jié)提煉多彩督導(dǎo)實(shí)踐，形成獨(dú)具特色的督導(dǎo)方案，向世界發(fā)出教育督導(dǎo)的中國(guó)聲音。

第三，必須深入推進(jìn)體制機(jī)制改革，保障督導(dǎo)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。繼續(xù)深化體制機(jī)制改革，不斷完善監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制和督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建全面覆蓋、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、結(jié)果權(quán)威、問責(zé)有力的中國(guó)特色社會(huì)主義督導(dǎo)體制機(jī)制。同時(shí)努力探索教育督導(dǎo)新思路、新辦法，引導(dǎo)地方和學(xué)校開展自我督導(dǎo)和評(píng)估，提升自主發(fā)展和內(nèi)涵發(fā)展能力，形成內(nèi)外結(jié)合的互動(dòng)協(xié)同新機(jī)制。

（張彩云系中國(guó)教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評(píng)估研究所所長(zhǎng)、研究員，吳建濤系該院副研究員；本文系該院科研基金項(xiàng)目“新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)特色教育督導(dǎo)理論與實(shí)踐研究”[GYH2019016]成果）

《中國(guó)教育報(bào)》2019年10月17日第6版