適應(yīng)學(xué)齡人口變化，以改革重塑基礎(chǔ)教育資源配置新格局

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年全年出生人口902萬人，低于2022年的956萬人，我國出生人口數(shù)量連續(xù)第七年下降，是自1949年以來的最低水平。[1] 人口因素是教育發(fā)展的基礎(chǔ)變量，人口變化對教育布局結(jié)構(gòu)與資源配置調(diào)整提出了緊迫要求，同時也帶來了新的機遇。建立學(xué)齡人口變化與教育資源適配機制，是基礎(chǔ)教育綜合改革深入推進的關(guān)鍵抓手和重要任務(wù)，其不僅影響基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的模式轉(zhuǎn)型，也影響基礎(chǔ)教育強國建設(shè)的政策設(shè)置。

2025年3月，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組、教育部黨組在京召開教育強國建設(shè)三年行動計劃綜合改革試點部署推進會，對教育強國建設(shè)首批試點作了部署，“適應(yīng)人口變化的基礎(chǔ)教育資源調(diào)配機制”作為基礎(chǔ)教育13項改革試點之一，在全國所有省份開展。這就要求基礎(chǔ)教育主動變革、前瞻規(guī)劃，準確把握學(xué)齡人口變化趨勢，科學(xué)實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的重大結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，構(gòu)建適合、高效的教育資源配置機制，推動基礎(chǔ)教育要素及其關(guān)系的系統(tǒng)重塑，為基礎(chǔ)教育支撐中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。

一、學(xué)齡人口變化數(shù)據(jù)分析及其發(fā)展趨勢

當前我國人口出生率持續(xù)走低，人口變化深刻影響教育格局。我們需要對人口變化數(shù)據(jù)進行多維分析，呈現(xiàn)學(xué)齡人口變化全貌與發(fā)展態(tài)勢，為后續(xù)教育資源配置提供依據(jù)。

（一）學(xué)前和小學(xué)階段學(xué)齡人口下降趨勢明顯

2010年開始，我國總和生育率持續(xù)下降。2010年總和生育率大約在1.18，2022年為1.06，2023年降至約1.02，長期低于1.5的警戒線。未來較長時間內(nèi)，我國學(xué)前和小學(xué)階段學(xué)齡人口將保持明顯下降趨勢。2023年是學(xué)前教育在園幼兒數(shù)量連續(xù)下降的第三年，未來將繼續(xù)保持顯著下降態(tài)勢。

學(xué)前教育學(xué)齡人口下降態(tài)勢將向小學(xué)教育階段傳遞。2023年小學(xué)階段在校生數(shù)量相較2022年雖上漲約100萬人，但增速相較之前明顯放緩，在學(xué)規(guī)模達峰。[2] 2023年后，小學(xué)階段學(xué)齡人口呈現(xiàn)明顯下降趨勢。2023年，十二年一貫制學(xué)校小學(xué)階段在校生數(shù)量相較2022年下降27416人。小學(xué)階段學(xué)齡人口和在校生數(shù)量的下降趨勢已初現(xiàn)端倪。未來，小學(xué)階段學(xué)齡人口和在校生數(shù)量將進一步下降。

按照現(xiàn)行教育資源配置方式，我國學(xué)前教育學(xué)位（托位）需求總量在未來較長時間內(nèi)將保持穩(wěn)定下降態(tài)勢，中小學(xué)學(xué)位需求總量將呈現(xiàn)先升后降的趨勢。預(yù)測顯示，學(xué)前教育園所數(shù)在2022年達到峰值34.18萬所，2035年將下降至24.29萬所，[3] 從數(shù)量擴張轉(zhuǎn)換至質(zhì)量提升階段。截至2035年，小學(xué)階段學(xué)位需求總量2025年達到峰值后將快速下降，2031年后降速明顯放緩；初中階段學(xué)位需求總量在2021年—2026年呈微速增長趨勢，2026年達峰后至2030年緩慢下降，2031年后需求總量急速下滑。[4] 根據(jù)近10年招生數(shù)平均變化速率測算，初中與普通高中招生數(shù)將分別于2024年（1790萬人）、2026年（1010萬人）達到峰值并相繼迎來拐點后，呈現(xiàn)逐年下降趨勢，預(yù)計到2035年分別下降至1391萬人、838萬人。[5]

（二）學(xué)齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化特點

我國各省份人口基數(shù)和生育水平存在差異性，學(xué)齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化特點。學(xué)齡人口分布主要受新生人口和流動人口兩大因素影響?！吨袊y(tǒng)計年鑒2024》顯示，有15個省份出生率高于全國平均水平，排名前五的是廣東、河南、山東、四川和貴州。其中，西部地區(qū)高于東部地區(qū)，內(nèi)陸地區(qū)高于沿海地區(qū)，廣東、海南等東南沿海省份出生率維持高位。東南沿海地區(qū)和中部、西南地區(qū)出生人口較多。

近年來，家庭化遷移成為人口流動的新興主流模式，其帶來的隨遷子女（流動兒童）成為影響學(xué)齡人口分布的重要變量。以北京、上海、廣州、深圳為代表的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)學(xué)齡人口均有顯著增長，西藏等人口遷移不活躍省份學(xué)齡人口也有一定增長，東北和中部省份的學(xué)齡人口增長不明顯或負增長。根據(jù)各省份出生人口、出生率并結(jié)合其人口基數(shù)，綜合人口流動趨勢推算發(fā)現(xiàn)，未來學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)齡人口主要集中在以北上廣深為代表的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)和東南沿海、西南地區(qū)，東北三省、西北部分省份學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)齡人口總數(shù)逐漸減少，少數(shù)省份如西藏、寧夏等地的學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)齡人口總數(shù)持續(xù)增長。

（三）城鄉(xiāng)學(xué)齡人口變動趨勢相異且差別較大

隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷深入，流動人口愈發(fā)向城鎮(zhèn)集中，大型城市成為流動人口主要聚集區(qū)。流動人口分布總體上呈現(xiàn)出強烈的大城市偏好。約40%的流動人口居住于特大城市與超大城市（人口規(guī)模500萬以上），約17%的流動人口居住在較大城市（人口規(guī)模300萬—500萬）。[6] 第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國共有流動人口3.76 億人，較 2010年增加69.7%；其中，2.5 億人從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)流動，較2010年增長1.1 億人，在總流動人口中占比達66.2%。隨著我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟活力不斷提升，其吸納人口遷入的包容性大增，農(nóng)村人口進城速率加快。從鄉(xiāng)入城背景下，城鄉(xiāng)教育不同階段的學(xué)齡人口變動趨勢存在差異性。

城鎮(zhèn)學(xué)前教育人口將從2020年的3378萬人減少至2035年的2059萬人，農(nóng)村學(xué)前教育人口將從2020年的1902萬人下降至2035年的698萬人。[7] 農(nóng)村學(xué)前教育人口降速顯著快于城鎮(zhèn)地區(qū)。義務(wù)教育學(xué)齡人口變化趨勢與學(xué)前教育稍有不同，整體呈現(xiàn)先上升后下降趨勢。城鎮(zhèn)初中學(xué)齡人口規(guī)模將在2026年前持續(xù)增加，于2026年達到峰值3579萬人后開始下降，并于2035年降至2454萬人；農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡人口規(guī)模將在2035年前持續(xù)減少，降速顯著快于城鎮(zhèn)地區(qū)。[8] 高中階段學(xué)齡人口將于2029年達到峰值5583萬人，呈現(xiàn)先上升后下降的變化趨勢，農(nóng)村高中學(xué)齡人口規(guī)模降速將顯著快于城鎮(zhèn)地區(qū)。

二、以改革試點為抓手，重塑基礎(chǔ)教育資源配置新格局

基于學(xué)齡人口變化，基礎(chǔ)教育要把握機會、主動變革，重塑基礎(chǔ)教育資源配置新格局，推動基礎(chǔ)教育辦學(xué)體系的全面重塑，為教育強國建設(shè)筑牢根基。

（一）建立健全學(xué)齡人口變化與教育資源相匹配的監(jiān)測機制

一是要建立教育、人口、統(tǒng)計部門的良性互動機制，確保部門之間的數(shù)據(jù)共享、信息互通。精準預(yù)測學(xué)齡人口變化趨勢，科學(xué)測算學(xué)齡人口變化與流動的可能趨勢，為學(xué)齡人口與教育資源匹配提供有效的數(shù)據(jù)支持。

二是明確監(jiān)測機制的關(guān)鍵指標。把教育資源配置要素分為人力、財力、物力要素和有關(guān)指標，基于區(qū)域經(jīng)濟社會和教育發(fā)展狀況對指標權(quán)重進行調(diào)整。人力資源配置要素主要體現(xiàn)為教師數(shù)量、學(xué)歷、職稱等；財力資源配置要素主要體現(xiàn)為教育事業(yè)費、人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等；物力資源配置要素主要體現(xiàn)為學(xué)校班級、校園面積、圖書資源、數(shù)字資源等。

三是采用新興科技手段輔助監(jiān)測機制的建立。對數(shù)據(jù)信息、資源配置以及政策制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整數(shù)據(jù)進行整合分析，引入人工智能工具，提高數(shù)據(jù)運用效益。

（二）基于學(xué)齡人口變化科學(xué)預(yù)測，實現(xiàn)學(xué)校布局動態(tài)調(diào)整

根據(jù)學(xué)齡人口實際教育需求，實現(xiàn)學(xué)校布局動態(tài)調(diào)整，重組與優(yōu)化教育資源組合，興辦能實現(xiàn)文化活動、教育教學(xué)、繼續(xù)教育多功能組合的學(xué)校。短期內(nèi)著力解決“城市擠”“農(nóng)村空”并存的問題，根據(jù)家長等利益相關(guān)者意見、區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與社會發(fā)展狀況，通過協(xié)商方式確定學(xué)校調(diào)整布局的詳細方案。確保合理的學(xué)校分布、規(guī)模和班額，既要避免“麻雀?！?，又要避免“大班額”“超大班額”問題的出現(xiàn)。

按照學(xué)齡人口流動規(guī)律，分區(qū)域優(yōu)化調(diào)整學(xué)校布局。市縣結(jié)合、省級統(tǒng)轄，加強人口流動科學(xué)預(yù)判，妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)位供給問題。特別關(guān)注東部地區(qū)及在國家戰(zhàn)略支持下中西部大城市就學(xué)壓力問題，快速增加城區(qū)公辦幼兒園和學(xué)校學(xué)位，解決隨遷子女問題。針對高中學(xué)齡人口先升后降的總體趨勢，普通高中學(xué)校布局向縣城傾斜。中等職業(yè)教育學(xué)校布局做到與區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相協(xié)調(diào)，與普通高中建設(shè)相協(xié)同，滿足高中學(xué)齡人口個性化、多樣化的教育需求。

（三）短期長期相結(jié)合，精準配置教師資源

一是對教師資源進行精準配置。建立健全科學(xué)補償調(diào)配教師的機制，優(yōu)先解決教師資源城鄉(xiāng)、學(xué)科結(jié)構(gòu)性短缺問題，持續(xù)完善優(yōu)化教師崗位聘用機制，提升教師福利待遇，拓寬師資來源渠道；同時，完善教師區(qū)域內(nèi)調(diào)配和退出機制，在學(xué)區(qū)內(nèi)或集團化辦學(xué)內(nèi)加強優(yōu)秀教師的交流輪崗，在縣域內(nèi)部統(tǒng)籌管理教師編制、職稱、待遇問題，促進縣管校聘制度深入實施。

二是對教師資源進行動態(tài)化管理。針對教師資源配置“短缺”“過剩”并存、“城鎮(zhèn)擠”“鄉(xiāng)村弱”并存等問題進行統(tǒng)籌治理，推進協(xié)同配置。新建學(xué)校采用“弱編化”方式，可以采用“自主聘用、自主管理，經(jīng)費包干”等方式配置教師；對超編教師在區(qū)域內(nèi)加大輪崗、調(diào)崗、轉(zhuǎn)崗、換崗等的力度，進行合理分流；對缺編少編地區(qū)，應(yīng)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)事業(yè)編制，采用多種方法適時補充師資；在艱苦邊遠地區(qū)適量增加教師編制，提升教師待遇以吸引優(yōu)秀師資。

三是深入推進教師支援幫扶計劃。為西部和中部國家重點扶持的大中城市和鄉(xiāng)村配置高素質(zhì)教師，提升教育教學(xué)質(zhì)量，提高對教育人才的吸引力。著眼長遠，適當提高師范生培養(yǎng)層次并不斷優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定部屬和省屬師范大學(xué)的招生計劃，逐步減少高職高專的教師招生計劃，提升教師培養(yǎng)質(zhì)量。

（四）加快基礎(chǔ)教育教學(xué)模式和終身學(xué)習(xí)社會的統(tǒng)合化變革

人口變化引發(fā)教育結(jié)構(gòu)性調(diào)整和教育資源的二次分配，教育結(jié)構(gòu)性調(diào)整刻不容緩。學(xué)齡人口減少促使教育組織方式由“大班額”向“小班化”轉(zhuǎn)變，更好滿足學(xué)生對于優(yōu)質(zhì)教育資源和個性化教育的需求，提升受教育的體驗感。中小學(xué)生源減少較快地區(qū)，盡快有序開展小班化教學(xué)，提供針對個體的差異化教育，以此提升教育資源配置效益，提升治理能力。

未來教育變革面臨“小教育”向“大學(xué)習(xí)”的轉(zhuǎn)變?！靶〗逃敝敢詫W(xué)校教育為主要陣地的國民教育，而“大學(xué)習(xí)”是學(xué)習(xí)型社會和終身學(xué)習(xí)文化的塑造?！吧僮踊⒗淆g化、區(qū)域人口增減分化”的人口發(fā)展新常態(tài)成為“大學(xué)習(xí)”體系建設(shè)的重要原動力。

加快建設(shè)教育強國、科技強國、人才強國，需要對勞動年齡人口能力的二次開發(fā)，實現(xiàn)從人口紅利型社會向教育紅利型社會的過渡。教育強國的核心指標之一是公民平均受教育年限提升，這就需要關(guān)注面向勞動力人口的終身教育。教育要以質(zhì)量換數(shù)量、存量換增量、效率換結(jié)構(gòu)、空間換時間等方式，更好地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和每個人對教育的新需求，提升教育對社會主義現(xiàn)代化強國的支撐度。

（薛二勇 作者系北京師范大學(xué)中國教育政策研究院副院長、教授）

《人民教育》2025年第11期

參考文獻：

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