新中國成立70年高等教育治理變革：從管治走向善治

摘 要：新中國成立70年來，高等教育治理變革始終受到國家宏觀政策和外部社會大背景的影響。新中國成立初期，我國高等教育具有強(qiáng)烈的“管治”色彩；20世紀(jì)90年代，高等教育出現(xiàn)市場化變革；2000年之后，高等教育領(lǐng)域開啟了走向“善治”的變革。在權(quán)力多元化和權(quán)力社會化的社會背景下，我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策目標(biāo)的提出適逢其時。中國高等教育治理現(xiàn)代化在于中國特色與教育規(guī)律的有機(jī)結(jié)合，凸顯權(quán)力分享和共治價值，形成高校自主、政府主導(dǎo)、社會參與的合作范式，形成一種多元共治的治理體系和運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：高等教育；治理變革；政策選擇；管治；善治；治理現(xiàn)代化高等教育治理是一個發(fā)展中的概念，它與高等教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀密不可分。作為社會大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，高等教育受政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的制約，并對政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展起作用。影響高等教育治理的因素包括：高等教育的政策法規(guī)，政府如何管理高等教育，社會和市場力量如何參與大學(xué)治理等。

新中國成立70年高等教育治理變革的回顧

高等教育治理是高等教育發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，實(shí)施高等教育治理需要一定的制度環(huán)境和社會基礎(chǔ)。有高等教育必有管理，但不一定要有治理。高等教育實(shí)踐中，治理問題和管理問題總是同時存在的，區(qū)別點(diǎn)是在什么規(guī)模和層次上以哪一種方式（管理還是治理）為主的問題。一般而言，高等教育發(fā)展的初級階段首先要搞好管理，到了成熟階段則要強(qiáng)調(diào)治理。

1.新中國高等教育管理體制的變遷

高等教育管理體制，是指對高等教育進(jìn)行管理而設(shè)置的組織制度體系，主要包括高等教育組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)間的隸屬關(guān)系以及相互間職責(zé)、權(quán)限的劃分。高等教育管理體制，從本質(zhì)上講，體現(xiàn)了一個國家在高等教育管理活動中的中央和地方政府、政府與高校以及高校各管理層次、管理單元的職責(zé)、權(quán)力和利益關(guān)系。

新中國成立后，我國高等教育宏觀管理體制的變革大致經(jīng)歷了以下階段：1949年—1958年，中央集中管理時期；1958年—1963年，地方管理時期，權(quán)力下放，高校由省級政府管理；1963年—1966年，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理；1966年—1976年，“文化大革命”混亂時期；1977年—1995年，確立了集中領(lǐng)導(dǎo)分級管理的體制； 1995年之后，權(quán)力分化和市場化變革時期；1995年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制改革的若干意見》，開始實(shí)行“兩級管理，以省級統(tǒng)籌為主”的體制。1995年之后，高等教育管理權(quán)出現(xiàn)了省級政府分權(quán)的趨勢，并在高校自主辦學(xué)和社會力量資助方面取得很大的進(jìn)展。

21世紀(jì)初，我國加緊建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平研究型大學(xué)，不斷深化高校內(nèi)部管理體制改革，探索建立現(xiàn)代大學(xué)制度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要改進(jìn)政府的管理方式，保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，同時把完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、深化校內(nèi)管理體制改革作為重要任務(wù)提出來。[1]此時，我國高等教育體制改革的重點(diǎn)之一是推動教育治理政策的開展，強(qiáng)化高校的自主，減少國家的管控，引進(jìn)更多的市場力量，講求績效責(zé)任，并期待高校與社會有更多的合作和互動。 

2.新中國高等教育制度的探索與實(shí)踐

新中國高等教育制度的探索與實(shí)踐，走了一條曲折的道路。我國高等教育制度主要建立在三種模式的基礎(chǔ)之上：一是西方國家的大學(xué)制度和大學(xué)理念；二是高等教育的“蘇聯(lián)模式”；三是由中國共產(chǎn)黨人在革命戰(zhàn)爭環(huán)境下探索的高等教育模式。[2]這三種模式影響了新中國高等教育制度變革的進(jìn)程。

第一，1949年—1966年，高等教育制度的初建時期

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議在北京舉行，會議制定并通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，這是新中國成立初期我國最重要的國家政策，其中關(guān)于教育的條文為新中國教育確定了基本的發(fā)展方向。1949年12月，教育部召開了第一次全國教育工作會議。高等教育方面，1950年頒布了《高等學(xué)校暫行規(guī)程》和《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》。1951年10月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，對高等教育的結(jié)構(gòu)和層次產(chǎn)生了很大影響。1954年，第一屆全國人民代表大會通過了新中國第一部憲法，很好地體現(xiàn)了社會主義原則和民主原則。1961年，教育部草擬了《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（簡稱《高教六十條》），總結(jié)了新中國成立以來教育工作正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。新中國成立初期，中國高等教育的發(fā)展以老解放區(qū)的教育經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，吸收舊中國教育中有益的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的混合色彩。但是，由于認(rèn)識上的原因，高等教育管理存在重政策、輕法律的傾向。

第二，1966年—1976年，高等教育制度的破壞期

1966年，“文化大革命”爆發(fā)，法律法規(guī)失去了權(quán)威性，高等教育工作受到了毀滅性打擊。直到1976年粉碎“四人幫”之后，教育界在“撥亂反正”的基礎(chǔ)上，重新頒布了大中小學(xué)《工作條例》，恢復(fù)學(xué)校的教學(xué)秩序。

第三，1977年—1998年，高等教育制度的重建期

1977年5月，鄧小平關(guān)于“尊重知識，尊重人才”的講話迅速傳開，在國內(nèi)引起了巨大反響，這重新點(diǎn)燃了廣大教育工作者心中的希望。1978年，黨的十一屆三中全會提出了加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)的任務(wù)。1980年頒布的《中華人民共和國學(xué)位條例》，是新中國成立以來由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的第一部有關(guān)教育的法律。之后，國務(wù)院相繼制定了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等行政法規(guī)。1982年，新的《中華人民共和國憲法》的頒布，在我國法制建設(shè)具有里程碑的意義。1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，1993年的《中華人民共和國教師法》，為教育事業(yè)提供了法制保障。1995年的《中華人民共和國教育法》在法律上確立了教育的戰(zhàn)略地位。1998年的《中華人民共和國高等教育法》標(biāo)志著我國高等教育立法已取得重大進(jìn)展，它為高等教育領(lǐng)域的依法治教提供了基本的法律依據(jù)。

第四，1999年—2019年，高等教育的治理變革

1999年之后，高等教育大眾化的推進(jìn)引發(fā)了大學(xué)制度與社會轉(zhuǎn)型的矛盾，傳統(tǒng)的管理方式等受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2000年之后，我國學(xué)者開始引進(jìn)治理理論并對高等教育管理體制改革進(jìn)行了探討，其重點(diǎn)是探討大學(xué)治理變革。與此一致的是，我國政府也在這一時期積極推動大學(xué)治理方面的改革實(shí)踐，典型的改革事件有：北京大學(xué)2003年人事制度改革；武漢大學(xué)的政學(xué)分權(quán)；南方科技大學(xué)的整體創(chuàng)建；北京師范大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。

2010年之后，我國高等教育改革出現(xiàn)了新動向，力圖通過治理改革超越傳統(tǒng)管理以解決高校行政化問題，培育大學(xué)精神，創(chuàng)新治理機(jī)制和提升高?；盍?。根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的部署，2012年，教育部啟動了我國高校的章程制定工作。大學(xué)章程是大學(xué)精神的集中體現(xiàn)，其使命在于提高大學(xué)的內(nèi)生發(fā)展質(zhì)量。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。2014年，國家教育體制改革小組辦公室正式批準(zhǔn)了《清華大學(xué)綜合改革方案》和《北京大學(xué)綜合改革方案》，這是一種自下而上的改革。[3]這些治理變革有可能沖擊到我國高校傳統(tǒng)上的管理理念、管理體制和管理方式。

3.新中國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展

在我國，高等教育是最重要的公共事業(yè)之一，不僅為國家社會培養(yǎng)高級專門人才，而且肩負(fù)著強(qiáng)國興邦的重任，寄托著國人的無限期盼。

新中國成立之初，我國只有205所高校,在校大學(xué)生不足12萬人,高等教育規(guī)模小,形式單一,層次、科類、布局結(jié)構(gòu)不合理,遠(yuǎn)不能適應(yīng)國家建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。[4]新中國成立后,黨和政府高度重視高等教育,在辦學(xué)實(shí)踐中不斷探索,積累經(jīng)驗(yàn),推動高等教育改革發(fā)展,成功地開創(chuàng)了嶄新的中國高等教育事業(yè),并卓有成效地推動著中國高等教育沿著社會主義的方向不斷向前發(fā)展。

20世紀(jì)70年代，我國高等教育經(jīng)過艱難曲折的發(fā)展迎來勃勃生機(jī)。改革開放的到來，國外先進(jìn)的教育理念啟發(fā)了國人的思想，多元的高等教育管理模式打開了國人的視野。最重要的是，高考的恢復(fù)使高等教育邁向了新的征程，數(shù)以億計(jì)的青年學(xué)生通過高考改變了命運(yùn)，同時，接受高等教育的人數(shù)不斷攀升，他們用所學(xué)知識為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)了力量。

近二十年來，我國高等教育的發(fā)展呈穩(wěn)步推進(jìn)的狀態(tài)。1998年，全國普通高校數(shù)量為1,022所，至2017年增長到2,631所。與此同時，高校學(xué)生在校人數(shù)也保持持續(xù)增長，1998年,普通高校本?？圃谛Ｉ藬?shù)和研究生在校人數(shù)分別為340.87萬人和15.36萬人，到2018年，這組數(shù)據(jù)分別增長到2,831.03萬人和273.13萬人。

新中國高等教育發(fā)展的70年中，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了滄桑巨變。這70年中，高等教育的發(fā)展和進(jìn)步既離不開政府的謀劃，也離不開全體中國人的共同努力。中國近14億人口教育需求的變遷，是高等教育進(jìn)步最原始的推動力。而當(dāng)前中國的知識密度和知識資本正在崛起，在全世界范圍內(nèi)，沒有任何一個國家，擁有如此大規(guī)模接受高等教育的人群。高等教育人群的創(chuàng)新力量一旦被激發(fā)，中國的經(jīng)濟(jì)又將再次迎來巨變。

新中國高等教育治理變革的前瞻

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中央政府明確將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到國家戰(zhàn)略的高度。在黨和國家的號召下，我國高等教育治理變革由此踏上了新的征程。

1.從管理到治理：高等教育治理的轉(zhuǎn)型變革

以治理代替管理，從控制走向協(xié)調(diào)，是國際趨勢，也是中國高等教育變革的趨勢。2013年，黨的十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到國家戰(zhàn)略的高度。長期以來，我國高等教育的話語體系中出現(xiàn)的大多是“管理”二字，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》突出“治理”二字，而且強(qiáng)調(diào)治理體系、治理能力要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這標(biāo)志著黨在治國方略和執(zhí)政理念上實(shí)現(xiàn)了新的突破。加快推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為這一時期我國高等教育管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。

在從管理向治理轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已成為我國當(dāng)前一個緊迫而現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。[5] 中國特色高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，預(yù)示著在新的時代背景下我國高等教育管理體制的改革方向，這是一項(xiàng)與時俱進(jìn)的變革。 

2.兩項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)：高等教育治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化

高等教育治理現(xiàn)代化表征著一種秩序而自由的教育狀態(tài)，是中國高等教育治理變革的核心目標(biāo)所在。高等教育治理現(xiàn)代化包括兩個主要方面：高等教育治理體系現(xiàn)代化和高等教育治理能力現(xiàn)代化。

第一，高等教育治理體系現(xiàn)代化

高等教育治理的關(guān)鍵就是“權(quán)力”的合理配置與運(yùn)行，目標(biāo)是構(gòu)建高等教育治理體系，并促進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化。有無現(xiàn)代化的高等教育治理體系和治理能力，事關(guān)創(chuàng)新型國家和人力資源強(qiáng)國能否建成，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的中國夢能否實(shí)現(xiàn)。

高等教育治理體系是由高等教育、治理、體系三個語素共同組成，因此具有三個方面的含義。高等教育是指最高層次的教育，包括教育活動、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念；治理指的是相關(guān)主體通過一定的規(guī)則和程序?qū)嫦嚓P(guān)者各方進(jìn)行調(diào)解的一種過程；體系是由事物或現(xiàn)象各要素所組成的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。高等教育治理體系具有十分豐富的內(nèi)涵，包括由誰治理（政府、高校和社會），治理什么（協(xié)調(diào)政府、高校、社會的關(guān)系，協(xié)調(diào)教育活動、教育體制、教育機(jī)制和教育觀念的關(guān)系），以及如何治理（治理依據(jù)、治理原則、治理程序、治理過程和治理結(jié)果）三大基本要素及其十二個子要素組成的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。

高等教育是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，由于其內(nèi)外部關(guān)系的復(fù)雜性決定了其權(quán)力主體的多元化與權(quán)力客體的多樣性，因此高等教育治理體系可分為許多層面。高等教育治理體系現(xiàn)代化，主要包括“高等教育理念、高等教育管理體制、高校辦學(xué)模式和高等教育的評價機(jī)制等四個方面的現(xiàn)代化”，以此形成高等教育的“先進(jìn)理念指引、政府宏觀管理、社會廣泛參與、高校自主辦學(xué)”的格局。[6]當(dāng)前，我國高等教育正面臨著這樣一種制度變遷，即高校由單一強(qiáng)制的行政權(quán)力主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱瓕W(xué)術(shù)內(nèi)在邏輯，實(shí)現(xiàn)高校真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的多元治理結(jié)構(gòu)體系。

第二，高等教育治理能力現(xiàn)代化

合理配置高等教育治理體系中的權(quán)力，規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力之間的平衡與制約，構(gòu)建和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是新時期我國高等教育改革的重要方向。大眾對高等教育治理有一個基本預(yù)期，那就是權(quán)力分享和共同治理。 

高等教育治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是當(dāng)前中國高等教育的一個政策選擇。在實(shí)施這項(xiàng)政策之前，需要立足我國高等教育體制改革的實(shí)際，對高等教育治理進(jìn)行宏觀和微觀層面的制度設(shè)計(jì)。我國高等教育管理的經(jīng)驗(yàn)和問題是治理變革的基本出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)、合理、高效的高等教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化是治理變革的目標(biāo)。治理變革之所以在高等教育領(lǐng)域得以展開，一個重要原因在于高等教育參與主體的多元化趨勢及其導(dǎo)致的利益博弈。高等教育治理變革的關(guān)鍵是如何處理好高等教育內(nèi)外各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，處理好大學(xué)決策者與執(zhí)行者之間的關(guān)系，處理大學(xué)行政人員、教師和學(xué)生三者之間的關(guān)系。

高等教育治理變革的戰(zhàn)略思考

高等教育是一個復(fù)雜系統(tǒng)，與外部更加復(fù)雜的環(huán)境存在著千絲萬縷的聯(lián)系。由于歷史、文化和制度方面的原因，當(dāng)前我國高等教育的發(fā)展事實(shí)上存在多重困境，需要對高等教育治理變革進(jìn)行戰(zhàn)略思考。

1.中國高等教育治理變革的典型特征

新中國高等教育發(fā)展史是一部國家政策主導(dǎo)下的治理變遷史，高等教育治理有典型的“中國特征”：高等教育治理與國家政治經(jīng)濟(jì)體制及其變革密切相關(guān)；國家政治、經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展變化影響中國高等教育政策變革，而高等教育政策變革又主導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部治理變革。

在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)懷下，新中國高等教育實(shí)行了教育方針、教學(xué)計(jì)劃、課程體系和管理體制等方面的一系列改革，其內(nèi)容和結(jié)果體現(xiàn)出四個基本特點(diǎn)：一是高等教育面向工農(nóng)大眾。這是新中國成立初期發(fā)展高等教育事業(yè)的基本政策，也是中國追求高等教育大眾化發(fā)展目標(biāo)的最早起步。二是高等教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合。為貫徹這一基本方針，高校在教學(xué)制度、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和教學(xué)組織形式等方面進(jìn)行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任務(wù)。近年來，高校有加強(qiáng)思想政治教育的趨勢。四是高等教育工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國高等教育改革在處理高等教育管理問題時，特別注重發(fā)揮中國共產(chǎn)黨對高等教育工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。一般認(rèn)為，高等教育治理包括兩個層面：政府如何管理大學(xué)，即大學(xué)的他治（高等教育宏觀治理）；大學(xué)如何自我管理，即大學(xué)的自治（高等教育微觀治理）。高等教育宏觀治理和微觀治理是相互滲透的，一起影響著高等教育治理的進(jìn)展與成效。

2.高等教育治理變革的戰(zhàn)略目標(biāo)

黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，旗幟鮮明地提出了我國全面深化改革的整體布局和頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。高等教育在國家發(fā)展中居于重要的戰(zhàn)略地位，高等教育的治理方式和水平，直接影響全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程。我國要以法治思維為指引，以法治方式為路徑，深入推進(jìn)高等教育綜合改革。

高等教育治理體系及其現(xiàn)代化建設(shè)是我國現(xiàn)時期教育綜合改革的目標(biāo)所在，也是我們的責(zé)任所在。高等教育體制改革的核心是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，理順各種關(guān)系，使政令暢通，確保教育管理的有效性，提升高等教育的質(zhì)量。

高等教育治理的終極目標(biāo)是“良法善治”，依法治教的前提是有法可依，且所依之法為良法。在高等教育治理體系構(gòu)建的宏觀背景下，高等教育“良法善治”正好契合現(xiàn)代大學(xué)的精神追求與制度規(guī)范，將高等教育治理納入法治范式，成為我國高等教育改革所面臨的現(xiàn)實(shí)課題。高等教育的“良法善治”象征著一種良好的教育秩序，注重在廣泛的集體意識之上形成一致的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)能為高校自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)和學(xué)術(shù)自由的確認(rèn)提供法律保障，走向秩序而自由的現(xiàn)代大學(xué)。

3.高等教育治理變革的路徑選擇

我國高等教育已初步具備治理的社會基礎(chǔ)，多元權(quán)力主體并存的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基本形成，民主、協(xié)商和合作價值日益凸顯。因此，可在高等教育政策的框架范圍內(nèi)探索高等教育治理的可行途徑。

第一，理念先行，高等教育走向“良法善治”

高等教育治理是為有效實(shí)現(xiàn)高等教育的功能和目標(biāo)而進(jìn)行的制度安排，是構(gòu)建學(xué)術(shù)秩序的政策和法律行為。高等教育治理的本意是要增強(qiáng)高等教育的制度有效性，構(gòu)建一種學(xué)術(shù)秩序，并具有彰顯大學(xué)精神、保障學(xué)術(shù)自由、防御權(quán)力侵蝕的功能。

高等教育治理的現(xiàn)代化離不開傳統(tǒng)管理觀念的現(xiàn)代化。高等教育治理變革的價值取向：權(quán)力分享，共同治理?，F(xiàn)代大學(xué)治理的內(nèi)在邏輯是學(xué)術(shù)自由，外在表現(xiàn)為大學(xué)自主?，F(xiàn)代大學(xué)是邊界相對確定的學(xué)術(shù)組織，具有內(nèi)在的規(guī)定性。大學(xué)具有任何“自組織”所必具的自調(diào)性、自律性特征。政府應(yīng)在尊重大學(xué)自主性的基礎(chǔ)上，借助法律監(jiān)督、信息指導(dǎo)等相對寬松的方式對其進(jìn)行宏觀調(diào)控，努力做到無為而無不為。大學(xué)則應(yīng)在堅(jiān)持自主辦學(xué)的基礎(chǔ)上，通過制定章程以明確各主體的責(zé)權(quán)利，努力做到有所為有所不為。

第二，“良法”建設(shè)：高等教育的制度保障

高等教育治理離不開法治，以法治教是“善治”的基礎(chǔ)與前提。我國高等教育治理現(xiàn)代化和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)需要以法律為基礎(chǔ)，重理高等教育的法理空間，重建各類權(quán)力主體的邊界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理變革中，高校所依的“法”總體上分為兩類：一類是宏觀的教育法規(guī)；另一類是微觀的大學(xué)章程。高?？稍诂F(xiàn)有法律政策環(huán)境下，自主地尋求制度變革的空間和路徑，在憲法和法律規(guī)范的范圍內(nèi)自主決策和管理，獨(dú)立行使其辦學(xué)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置和人員聘用、資金使用等方面的決策權(quán)，成為真正獨(dú)立的法人實(shí)體。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善，必須通過高等教育立法，明確高校的法律地位，明確高校與政府、社會、市場、教師、學(xué)生的法律關(guān)系，合理配置不同主體的權(quán)力，廓清相關(guān)主體所享有的權(quán)力和權(quán)利的邊界，通過章程科學(xué)地劃分和確定高校內(nèi)部成員的責(zé)任權(quán)利。

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的要旨是通過一整套完備的制度來保障學(xué)術(shù)權(quán)力，建立良性互動的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。丘成桐有言：“公平的評審制度要是能建成功，什么學(xué)術(shù)問題都能夠解決?！比ス倩庾R的學(xué)術(shù)評審制度建設(shè)，在我國高等教育制度建設(shè)中尤為重要。

第三，“善治”圖景：高等教育的不懈追求

高等教育的“善治”是中國高等教育發(fā)展的藍(lán)圖與愿景。前方的路已經(jīng)清晰可見，政府作為我國高等教育變革的主導(dǎo)力量，應(yīng)充分發(fā)揮“元治理”的作用，運(yùn)用政策法律杠桿，整合市場取向的大學(xué)自主，重塑大學(xué)和政府的角色定位，重構(gòu)大學(xué)與政府、市場、社會的關(guān)系，重理高等教育的價值空間，回歸大學(xué)精神，用知識共同體標(biāo)準(zhǔn)來重塑大學(xué)價值，進(jìn)而使合作、共治、平衡成為高等教育治理的價值選擇，并據(jù)此作出具體的制度安排。

高等教育治理改革的關(guān)鍵是理順各種關(guān)系，使政令執(zhí)行渠道暢通，確保教育管理的有效性。當(dāng)前，我國高等教育治理改革的首要任務(wù)是將大學(xué)從行政權(quán)力和市場權(quán)力中解放出來，以釋放大學(xué)的學(xué)術(shù)潛能。學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治是高等教育的靈魂所在，具有原生性的力量。大學(xué)及其學(xué)者的學(xué)術(shù)自由需要借助國家權(quán)力來維護(hù)其正當(dāng)性，重建大學(xué)與政府的邊界。我國政府已經(jīng)啟動了高等教育治理改革的車輪，相關(guān)法律也已經(jīng)確認(rèn)了高校的辦學(xué)自主權(quán)，政府有責(zé)任將治理改革進(jìn)行到底，所以，政府應(yīng)該通過制度契約，建立規(guī)則或章程，理順高校內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系，建立科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)真正的大學(xué)治理。我們堅(jiān)信，錯誤和弊病一旦得到糾正，大學(xué)的理想就會顯示出其內(nèi)在的巨大力量，奔向高等教育的“良法善治”。

走向秩序而自由的現(xiàn)代大學(xué)

治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的制度變革，宏觀上能有效推動高等教育的發(fā)展，微觀上能改善高校管理過程。高等教育治理現(xiàn)代化不是中國已有的現(xiàn)實(shí)，而是當(dāng)代中國人共同期盼的理想狀態(tài)。高等教育治理的中國之路是走向秩序與自由的現(xiàn)代大學(xué)。

我國高等教育治理變革需要信念體系的支撐，需要進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換，由國家本位的權(quán)力配置范式向政府、市場和高校之間權(quán)力分享和共治范式的轉(zhuǎn)化。我國高等教育的革新圖治，有賴于教育行政的權(quán)責(zé)平衡和學(xué)術(shù)權(quán)力的制度保障，有賴于學(xué)術(shù)道德的文化建設(shè)和學(xué)術(shù)規(guī)范的制度建設(shè)。一是高校與政府之間的權(quán)責(zé)平衡。高等教育系統(tǒng)的權(quán)責(zé)平衡強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。高校與政府是教育行政關(guān)系的兩個主體，兩者的合作與協(xié)調(diào)，是教育行政發(fā)展的根本動力。教育行政機(jī)關(guān)和高校的權(quán)責(zé)對等，需要法律的確認(rèn)，并形成一種顯性政策。二是學(xué)術(shù)權(quán)力的保障與維護(hù)。學(xué)術(shù)權(quán)力的保障，不僅有賴于法律保障，而且還有賴于大學(xué)的制度革新。三是學(xué)術(shù)規(guī)范的制度建設(shè)。對于高等教育學(xué)術(shù)失范和學(xué)術(shù)腐敗的治理，可分為兩個方面：學(xué)者自律和去官化意識的學(xué)術(shù)評審制度建設(shè)。學(xué)者自律屬于學(xué)術(shù)道德層面，反映的是高校教師的內(nèi)在修養(yǎng)；去官化意識的學(xué)術(shù)評審制度建設(shè)，則是我國高等教育治理變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是高校與政府共同的任務(wù)。

展望未來，我國高等教育治理改革既要保持國際視野，又要展開地方行動，并將兩者有機(jī)結(jié)合，使得高等教育發(fā)展的國際化和本土化并行不悖。高等教育是社會系統(tǒng)中的一個復(fù)雜系統(tǒng)，高等教育治理改革的關(guān)鍵，并不完全取決于高等教育本身，而是取決于整個社會的改革，特別是政治體制的改革。西方國家高等教育改革的經(jīng)驗(yàn)有：繼續(xù)保持大學(xué)的自主性、獨(dú)立性的責(zé)任體制，同時加強(qiáng)和確立大學(xué)自由、自律和自立的機(jī)制和組織體制，實(shí)行大學(xué)自主與嚴(yán)格盡責(zé)相結(jié)合的管理原則。西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)為我國高等教育治理改革提供了有益的借鑒。我國高等教育治理變革的指導(dǎo)思想：整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索相結(jié)合，治理變革與社會文化相契合，同時要在法治的基礎(chǔ)上正確處理國家與社會、政府與市場、中央與地方、政府行政與公眾參與、經(jīng)濟(jì)效率與社會公平等多種關(guān)系。我國高等教育需要形成新的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)模式，需要繼續(xù)推進(jìn)以體制為中心的治理變革，藉此推動我國高等教育走向協(xié)同共治。（作者：左崇良，單位：衡陽師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院）

本文系中國博士后科學(xué)基金第59批面上資助項(xiàng)目“治理現(xiàn)代化視域中高等教育的分權(quán)與共治”（資助編號：2016M590593）階段性成果

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《北京教育》雜志