從普惠性學(xué)前教育到免費(fèi)學(xué)前教育的發(fā)展與實(shí)踐

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見》（以下簡稱《意見》），是我國學(xué)前教育政策領(lǐng)域的重大里程碑。我國在普惠性學(xué)前教育體系基本建成的基礎(chǔ)上推進(jìn)免費(fèi)政策，有著重要的時代意義和價值。面向?qū)W前教育發(fā)展的新階段、新使命，還需進(jìn)一步探討免費(fèi)學(xué)前教育的發(fā)展路徑與實(shí)施關(guān)鍵，滿足人民群眾幼有優(yōu)育的美好期盼。

免費(fèi)學(xué)前教育的時代意義與多維價值

合民生之需：作為提高人民幸福感和獲得感的關(guān)鍵。《意見》明確提出：“從2025年秋季學(xué)期起，免除公辦幼兒園學(xué)前一年在園兒童保育教育費(fèi)。對在教育部門批準(zhǔn)設(shè)立的民辦幼兒園就讀的適齡兒童，參照當(dāng)?shù)赝愋凸k幼兒園免除水平，相應(yīng)減免保育教育費(fèi)?！边@就將原來由家庭負(fù)擔(dān)的保育教育費(fèi)用轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)，通過政府投入做“加法”，實(shí)現(xiàn)家庭教育支出的“減法”。此舉措不僅能夠有效降低家庭的教育成本，減輕育兒壓力，而且讓更多的家庭享受實(shí)實(shí)在在的政策紅利，提高民眾的幸福感和獲得感，體現(xiàn)了學(xué)前教育作為一項(xiàng)社會公共事業(yè)的福利性和公益性。

合公平之義：作為社會公平的調(diào)節(jié)杠桿。免費(fèi)學(xué)前教育的財政補(bǔ)助資金由中央與地方共同分擔(dān)?！兑庖姟分姓f明了中央與地方的分擔(dān)比例，“第一檔中央財政分擔(dān)80%，第二檔中央財政分擔(dān)60%，第三檔、第四檔、第五檔中央財政分擔(dān)50%”，以此向經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜，給予中西部地區(qū)較高比例的資金支持，彌補(bǔ)我國不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異所造成的教育資源差距。不論城市還是鄉(xiāng)村，不管家庭條件如何，保障每個幼兒都有獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的機(jī)會，擁有美好的人生開端，都是十分重要的。另外，《意見》中也指出“鼓勵各省結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步鞏固落實(shí)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童等群體資助政策，做好兜底保障。”凸顯出免費(fèi)學(xué)前教育政策對特殊群體的精準(zhǔn)兜底機(jī)制，通過制度性保障彌補(bǔ)其因先天條件或家庭環(huán)境導(dǎo)致的發(fā)展滯后問題，真正實(shí)現(xiàn)“弱勢優(yōu)先”的社會正義原則。

合發(fā)展之要：作為人口戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，而應(yīng)對“人口挑戰(zhàn)”也是早期教育與保育政策的目標(biāo)之一。免費(fèi)學(xué)前教育政策的出臺是對當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)變化形勢作出的精準(zhǔn)回應(yīng)，是促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。該政策可成為降低“生育、養(yǎng)育、教育”三育成本的關(guān)鍵點(diǎn)，有助于激發(fā)社會生育潛力，推動生育友好型社會建設(shè)。另外，高質(zhì)量的學(xué)前教育對于培養(yǎng)未來的社會建設(shè)者至關(guān)重要，可為兒童的身心健康和全面發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，有助于提高未來人口的整體素質(zhì)。

免費(fèi)學(xué)前教育發(fā)展的政策回眸與實(shí)踐樣態(tài)

免費(fèi)學(xué)前教育發(fā)展的政策回眸。第一，從局部探索到體系筑基。2010年到2018年可以被看作我國免費(fèi)學(xué)前教育發(fā)展的筑基階段。2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持公益性和普惠性，這為后續(xù)學(xué)前教育普及普惠政策的推進(jìn)和實(shí)踐落地指明了方向。此后，我國分別于2011年、2014年、2017年連續(xù)實(shí)施三期“學(xué)前教育三年行動計(jì)劃”，對普惠性學(xué)前教育政策進(jìn)行落實(shí)，各階段層層遞進(jìn)、相互銜接，切實(shí)緩解了“入園難”“入園貴”等問題。普及普惠成為學(xué)前教育發(fā)展的基本追求，至此，我國基本建成了?；?、廣覆蓋、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。[1]

第二，從“幼有所育”轉(zhuǎn)向“幼有優(yōu)育”。2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步明確了學(xué)前教育公益普惠的基本方向，提出了一系列推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重大政策舉措。2019年，《中國教育現(xiàn)代化2035》中進(jìn)一步確立了“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)。這意味著我國學(xué)前教育的發(fā)展重心已從關(guān)注幼兒園數(shù)量、幼兒入園率的“基本普及”轉(zhuǎn)向注重學(xué)前教育質(zhì)量的全面提升，也為后續(xù)探索免費(fèi)學(xué)前教育奠定了堅(jiān)實(shí)的資源與制度基礎(chǔ)。

第三，從社會愿景走向政策議程。2025年1月，《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出要“探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”，同年3月，《政府工作報告》首次提出“逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育”?！吨腥A人民共和國學(xué)前教育法》中亦有相應(yīng)條例指出：“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育，降低家庭保育教育成本?！本o隨其后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，標(biāo)志著免費(fèi)學(xué)前教育從社會愿景正式進(jìn)入政策實(shí)施階段，成為我國學(xué)前教育發(fā)展史上的又一重要里程碑。

免費(fèi)學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)踐樣態(tài)。在國家層面的免費(fèi)學(xué)前教育政策出臺之前，多地已開展多樣化的先行探索，總的來說，呈現(xiàn)以下三種樣態(tài)：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域性免費(fèi)探索。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市、縣（區(qū)）依托較強(qiáng)的財政保障能力，通過購買服務(wù)、綜合獎補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式，探索區(qū)域性的免費(fèi)學(xué)前教育政策。例如，2019年北京市對所有普惠性幼兒園按照1000元/生/月的標(biāo)準(zhǔn)給予生均定額補(bǔ)助。廣州市從2018年起，分類提高普惠性幼兒園生均定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2020年市財政補(bǔ)助普惠性民辦幼兒園約3.88億元。

二是面向弱勢群體的精準(zhǔn)性免費(fèi)政策。為著力促進(jìn)教育公平，許多地區(qū)面向貧困兒童、特殊需要兒童等弱勢群體提供免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)，基本上可免費(fèi)覆蓋學(xué)前教育整個階段。例如，2015年，遼寧省面向所有殘疾學(xué)生開展從學(xué)前到高中階段的免費(fèi)教育，以及廣西壯族自治區(qū)于2016年免除了建檔立卡貧困家庭子女在園的保育教育費(fèi)。

三是針對重點(diǎn)地區(qū)的傾斜性免費(fèi)舉措。民族地區(qū)、邊境地區(qū)和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)等部分重點(diǎn)地區(qū)，政府通過加大財政補(bǔ)貼，采取減免保育教育費(fèi)用、補(bǔ)助伙食費(fèi)等措施，保障該地區(qū)適齡幼兒享有公平的入園機(jī)會。例如，西藏自治區(qū)自2012年秋季學(xué)期起，全面實(shí)行15年免費(fèi)教育政策，涵蓋學(xué)前三年至高中階段。

免費(fèi)學(xué)前教育政策深化實(shí)施的關(guān)鍵策略

政策協(xié)同：強(qiáng)化制度剛性約束。一方面，要制定學(xué)前教育免費(fèi)化實(shí)施條例。免費(fèi)學(xué)前教育政策的落地需要具體的實(shí)施措施作為保障，可以遵循學(xué)前教育法和《意見》的要求，制定學(xué)前教育免費(fèi)化實(shí)施條例，將法律義務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)操細(xì)則，壓實(shí)政府主體責(zé)任，細(xì)化財政投入、師資配置標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以制度剛性確保政策規(guī)范推行，為免費(fèi)學(xué)前教育提供強(qiáng)有力的保障。

另一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)動。免費(fèi)學(xué)前教育的推行需要各方的聯(lián)手協(xié)作，要明確政府主導(dǎo)責(zé)任，建立教育、財政、人社、衛(wèi)健等多部門聯(lián)動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。制定規(guī)范化管理方法，明確各部門監(jiān)管職責(zé)，通過協(xié)同聯(lián)動提升管理成效，強(qiáng)化學(xué)前教育監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范辦園行為，保障政策落地質(zhì)量。

財政保障：建立長效投入機(jī)制。其一，明確分級分擔(dān)比例。免費(fèi)學(xué)前教育需長效財政投入，核心是明確成本分擔(dān)比例，構(gòu)建中央—省級—縣級三級財政機(jī)制，按照中央與地方所規(guī)劃的不同分擔(dān)比例安排好補(bǔ)助資金，確保按時足額撥付。中央通過轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以彌補(bǔ)地方財力的不足，做好教育公平與兜底職責(zé)；省級統(tǒng)籌省內(nèi)均衡發(fā)展；縣級落實(shí)經(jīng)費(fèi)撥付與監(jiān)管，保障本地免費(fèi)政策運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，建立彈性動態(tài)的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在科學(xué)核定幼兒園辦園成本的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價變動、人口流動等因素靈活調(diào)整，避免“一刀切”導(dǎo)致的資源分配失衡。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)以匹配較高的運(yùn)營成本，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可通過財政轉(zhuǎn)移支付確保基本投入。此外，應(yīng)設(shè)置最低經(jīng)費(fèi)保障線，防止經(jīng)濟(jì)波動導(dǎo)致幼兒園運(yùn)營困難。

其三，拓寬資金來源渠道。在堅(jiān)持政府投入為主的前提下，要積極拓寬資金來源渠道。一方面，應(yīng)激活社會資本參與路徑，鼓勵企業(yè)、團(tuán)體和個人捐資助學(xué)，多渠道籌集資金緩解公共財政壓力。另一方面，可在幼兒園內(nèi)部設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金，按收入1%的比例從收費(fèi)與財政投入中提取，支持學(xué)前教育發(fā)展。[2]

質(zhì)量提升：構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的辦園質(zhì)量保障體系。一是要不斷優(yōu)化幼兒園課程建設(shè)體系。在推行免費(fèi)政策的同時，必須緊抓學(xué)前教育質(zhì)量不放松，而教育質(zhì)量的提升離不開幼兒園課程體系建設(shè)。因此，要不斷深化幼兒園教育教研改革，提升保教質(zhì)量，構(gòu)建多元化、科學(xué)化的幼兒園課程建設(shè)體系，推動幼兒園向高質(zhì)量水平發(fā)展，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)與優(yōu)質(zhì)并行。

二是要加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提升教師待遇與職業(yè)吸引力。首先，要加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提升教師專業(yè)素養(yǎng)，提高教師隊(duì)伍水平，以滿足幼兒成長發(fā)展的需要。其次，要提升教師待遇與職業(yè)吸引力，通過合理制定教師工資標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)、發(fā)放從教津貼等措施，保障教師的工資待遇水平，提升職業(yè)吸引力，進(jìn)而優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

質(zhì)量監(jiān)管：構(gòu)建科學(xué)評估體系。第一，構(gòu)建幼兒園辦園質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)。2022年2月，教育部印發(fā)《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)地情況盡快完善幼兒園保教質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以幼兒發(fā)展為本的辦園質(zhì)量評估體系。在評價標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)突出師幼互動、班級管理、環(huán)境創(chuàng)設(shè)等過程性指標(biāo)，扭轉(zhuǎn)以往的輕內(nèi)涵重硬件的傾向，增強(qiáng)過程性評估、發(fā)展性評估，探索增值性評價。[3]加強(qiáng)學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)督管理，做到“以評促教”“以評促改”，保證幼兒園保教質(zhì)量不斷提高。

第二，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與督導(dǎo)。要加強(qiáng)免費(fèi)學(xué)前教育的動態(tài)監(jiān)測評估，建立全國學(xué)前教育管理信息系統(tǒng)，實(shí)時監(jiān)控入園率、經(jīng)費(fèi)使用、師資配置等數(shù)據(jù)，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和信息監(jiān)督管理工作，為政策調(diào)整提供實(shí)證依據(jù)。同時，加大督導(dǎo)力度，引入第三方定期評估政策執(zhí)行情況，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)布評估報告并公開，接受公眾監(jiān)督，適時調(diào)整政策內(nèi)容。

第三，構(gòu)建多元共治格局。要強(qiáng)化各方監(jiān)管責(zé)任，積極引入家長、社區(qū)和專業(yè)機(jī)構(gòu)等第三方力量參與監(jiān)督和評價。通過建立家長委員會、定期舉辦家長會等形式，加強(qiáng)家長對教育的參與。另外，要強(qiáng)調(diào)社會支持的協(xié)同作用，引導(dǎo)相關(guān)的社會監(jiān)管部門也要肩負(fù)起自己的責(zé)任，從而構(gòu)建起多元共治格局，確保免費(fèi)學(xué)前教育政策真正讓人民滿意。

參考文獻(xiàn)：

[1]侯莉敏.我國學(xué)前教育普及普惠發(fā)展的成效、挑戰(zhàn)與未來方向[J].學(xué)前教育，2024（09）.

[2]馮婉楨，吳建濤.普惠性幼兒園彈性定價機(jī)制構(gòu)建[J].教育研究，2019（05）.

[3]劉友棚，高丙成.邁向2035：實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的四大著力點(diǎn)[J].中國民族教育，2024（10）.

（作者徐艷貞系廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，許文卓、李羽彤系廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院學(xué)前教育專業(yè)碩士研究生）

責(zé)任編輯：李景