教育經(jīng)費(fèi)如何澆灌人才培養(yǎng)的沃土？從4%看教育投入的“前世今生”

今年6月10日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)介紹，2025年財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的投入力度進(jìn)一步加大，全國(guó)教育支出預(yù)算安排接近4.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)6.1%?！督逃龔?qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》（簡(jiǎn)稱《綱要》）強(qiáng)調(diào)：“健全教育戰(zhàn)略性投入機(jī)制。各級(jí)政府要加大財(cái)政投入力度，建立預(yù)算撥款和績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制，確保財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例高于4%”?！毒V要》強(qiáng)調(diào)了教育投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）4%的意義，同時(shí)指出教育投入要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，健全教育投入機(jī)制。

在中國(guó)教育界，4%是個(gè)特別有影響力的數(shù)字。在面對(duì)學(xué)齡人口下降對(duì)教育事業(yè)的系統(tǒng)性沖擊下，教育發(fā)展戰(zhàn)略從擴(kuò)張式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)形成和增長(zhǎng)的機(jī)制面臨調(diào)整，在這個(gè)時(shí)刻回顧教育經(jīng)費(fèi)制度安排的“前世今生”，系統(tǒng)審視教育投入在不同階段的表現(xiàn)形式和支出項(xiàng)目，厘清30多年來(lái)教育投入對(duì)教育事業(yè)的保障功能和演進(jìn)路徑，對(duì)于持續(xù)改進(jìn)教育財(cái)政對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的有效支持功能有著非同尋常的意義。

教育投入與保障緣何面臨新形勢(shì)？

1993年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，正式提出“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到百分之四”。自此，4%成為中國(guó)教育史和中國(guó)公共財(cái)政決策史上非常著名的數(shù)字。[1] 此后，教育經(jīng)費(fèi)投入的確在持續(xù)高速增長(zhǎng)，但同時(shí)我國(guó)GDP也在飛速增長(zhǎng)。直到2012年，根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的明確要求，“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。這一年，中央按照教育投入占GDP4%編制預(yù)算、各地參照?qǐng)?zhí)行，4%成為預(yù)算“紅線”。此后十幾年，中央和各地政府都在“確?！睂?shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)。

目前，教育投入與保障面臨新形勢(shì)，原因有以下三個(gè)方面。

一是學(xué)齡人口下降。各級(jí)政府的教育財(cái)政投入按照三個(gè)欄目列支，即個(gè)人經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)。其中，公用經(jīng)費(fèi)（除專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按照項(xiàng)目管理單獨(dú)列出外）主要按照生均標(biāo)準(zhǔn)下?lián)埽糜趯W(xué)校日常運(yùn)行必要的辦公用品和服務(wù)支出，以及圖書(shū)、設(shè)備等小型資產(chǎn)購(gòu)置和維護(hù)。公用經(jīng)費(fèi)與教育規(guī)模高度相關(guān)，其預(yù)算以人均教育投入為標(biāo)準(zhǔn)核算，當(dāng)學(xué)校學(xué)生數(shù)下降后，公用經(jīng)費(fèi)總量就會(huì)呈現(xiàn)比較明顯的下降趨勢(shì)。這種影響需要以全局的眼光看待。比如，教師工資和福利支出是按照工資標(biāo)準(zhǔn)支付，表面上與學(xué)生規(guī)模無(wú)關(guān)，但學(xué)生規(guī)模影響教育的總量需求，長(zhǎng)期來(lái)看也會(huì)影響教師工資總量。近幾年的全國(guó)教育工作會(huì)議一再?gòu)?qiáng)調(diào)，深刻認(rèn)識(shí)人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)教育布局結(jié)構(gòu)和資源配置調(diào)整的緊迫要求，著眼人口變化趨勢(shì)加強(qiáng)前瞻性布局，健全與人口變化相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，學(xué)齡人口變化以及與之相適應(yīng)的資源配置調(diào)整是教育投入持續(xù)增長(zhǎng)面臨的挑戰(zhàn)之一。

二是學(xué)校基礎(chǔ)建設(shè)需求降低。隨著教育規(guī)模擴(kuò)張階段結(jié)束，修建新校舍、升級(jí)學(xué)校設(shè)備設(shè)施的任務(wù)基本完成，雖然近期教育數(shù)字化在拉動(dòng)教育資產(chǎn)投入，但總體上教育資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入維護(hù)和保障運(yùn)行的階段。同時(shí)，教育的固定資產(chǎn)投入與學(xué)校的數(shù)量高度相關(guān)，隨著學(xué)校數(shù)量減少，固定資產(chǎn)投入自然減少。

三是財(cái)政預(yù)算制度改革深化。早在大約10年前，財(cái)政領(lǐng)域就在探討財(cái)政支出掛鉤GDP模式可能帶來(lái)的財(cái)政資金使用缺乏靈活性和浪費(fèi)等問(wèn)題，并將取消“掛鉤”作為財(cái)稅體制改革一攬子計(jì)劃的組成部分。[2] 2021年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確提出，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局”，通過(guò)“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）和“建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類(lèi)分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系”，保證包括教育在內(nèi)的各領(lǐng)域財(cái)政投入。隨著財(cái)稅體制改革不斷推進(jìn)，教育投入占GDP4%的目標(biāo)越來(lái)越呈現(xiàn)為用“標(biāo)準(zhǔn)化支出預(yù)算”替代“掛鉤”保障機(jī)制。

當(dāng)前遇到的以上三個(gè)方面挑戰(zhàn)，既有來(lái)自教育系統(tǒng)內(nèi)部的，即學(xué)齡人口規(guī)模和基建規(guī)模變化，也有系統(tǒng)外部制度環(huán)境變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因此，需要在新的制度環(huán)境和新的制度軌道中，保障教育投入和合理支出，保證教育投入占GDP4%甚至更高，以滿足教育高質(zhì)量發(fā)展的需要。

“管事”的教育與“管錢(qián)”的財(cái)政如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一？

對(duì)于教育投入占GDP4%，“管事”的教育與“管錢(qián)”的財(cái)政有不同的立場(chǎng)和觀點(diǎn)?！肮苁隆钡囊蟪浞值耐度氡Ｕ希肮苠X(qián)”的要求說(shuō)清楚投入用在哪、怎么用?！笆聶?quán)”與“財(cái)權(quán)”相適應(yīng)的原則需要在實(shí)踐層面不斷推進(jìn)，而理論框架的演進(jìn)則提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”彼此適應(yīng)的制度化、法治化進(jìn)程的角度。

理論演進(jìn)

教育投入占GDP4%的目標(biāo)是基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建立的教育投入總量估計(jì)。最早進(jìn)行相關(guān)研究的專家，如北京師范大學(xué)王善邁教授、北京大學(xué)厲以寧教授和陳良焜教授等都在回憶中提及，項(xiàng)目組采用了一種國(guó)際比較的方法，即在同等經(jīng)濟(jì)水平條件下，測(cè)算政府教育支出占GDP的合理比例和下限。[3] 當(dāng)時(shí)我國(guó)教育事業(yè)處于急劇擴(kuò)張的階段，無(wú)法確定未來(lái)教育事業(yè)發(fā)展的總規(guī)模和分布情況，財(cái)政部門(mén)尚不具備按照要素（資產(chǎn)、教師等）進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)算、確定教育投入總量的能力。因此，基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的教育投入總量估計(jì)和“掛鉤”保障機(jī)制在當(dāng)時(shí)是合理、可行的。

財(cái)政制度的精細(xì)化、法治化強(qiáng)調(diào)通過(guò)科學(xué)預(yù)算過(guò)程從“事權(quán)”轉(zhuǎn)化為“財(cái)權(quán)”。那么，如何確定教育過(guò)程的要素投入和支出標(biāo)準(zhǔn)呢？這需要引入教育生產(chǎn)函數(shù)概念，以及在教育事業(yè)發(fā)展的不同階段教育生產(chǎn)函數(shù)的不同形態(tài)。

教育生產(chǎn)函數(shù)（the Education Production Function，EPF）用于對(duì)學(xué)校資源投入效果的量化研究。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，生產(chǎn)函數(shù)描述了投入要素組合（如土地、資本等）的產(chǎn)出，而將此概念移植到教育領(lǐng)域，教育生產(chǎn)函數(shù)也被定義為描述一個(gè)教育投入要素組合“生產(chǎn)”出給定產(chǎn)出（如畢業(yè)生數(shù)量、畢業(yè)生質(zhì)量等）的過(guò)程。

那么，處于不同發(fā)展階段的教育，有怎樣不同的投入要素組合？

國(guó)際知名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃里克·哈努謝克（Eric Hanushek）將教育生產(chǎn)函數(shù)的組成要素劃分為三個(gè)階段，即資源階段、學(xué)校組織階段和大數(shù)據(jù)階段。[4] 在資源階段，產(chǎn)出與資源投入正相關(guān)，即有多少學(xué)生就需要多少教師和校舍，資源需求是清晰、顯而易見(jiàn)的，產(chǎn)出主要表現(xiàn)為學(xué)生數(shù)和畢業(yè)率。這一階段政策努力的方向最清晰，即動(dòng)員更多的資源投入教育。在學(xué)校組織階段，資源基本滿足需要，為了提高教育質(zhì)量，對(duì)學(xué)校組織結(jié)構(gòu)和辦學(xué)行為進(jìn)行各種提升與改造成為主要政策舉措。于是，教師培訓(xùn)、縮小班級(jí)規(guī)模、嚴(yán)格教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和程序、配備教學(xué)助手等學(xué)校層面的改革成為這一階段生產(chǎn)函數(shù)的關(guān)注重點(diǎn)，產(chǎn)出則關(guān)注學(xué)業(yè)成績(jī)。大數(shù)據(jù)階段的典型特征是不提供明確的概念框架和技術(shù)路徑，基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)投入效率的異質(zhì)性并尋找解釋，體現(xiàn)循證思維和實(shí)踐邏輯。在這一階段，創(chuàng)新項(xiàng)目成為教育經(jīng)費(fèi)增量的主要來(lái)源。

教育投入階段性理論說(shuō)明教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的機(jī)制發(fā)生了變化，解釋了我國(guó)教育實(shí)踐中保證教育投入占GDP4%、保障教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)遇到的技術(shù)難題，而這種實(shí)踐和理論的演進(jìn)正在尋求制度上的支持和對(duì)接。

支出“權(quán)利”轉(zhuǎn)化為預(yù)算“標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)踐

在幾乎所有的發(fā)展中國(guó)家，教育事業(yè)發(fā)展往往是一個(gè)“被壓縮”的快速發(fā)展過(guò)程。在教育經(jīng)費(fèi)投入上，經(jīng)費(fèi)形成方式與遇到的問(wèn)題也不像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣呈明顯的階段性，發(fā)達(dá)國(guó)家在不同階段遇到的不同問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家往往在某個(gè)階段同時(shí)出現(xiàn)，特別是當(dāng)?shù)貐^(qū)差異較大時(shí)，階段性特征更不明顯。

在“窮國(guó)辦大教育”階段，教育支出“權(quán)利”建立在解決學(xué)校、教室、教師和教學(xué)設(shè)備“短缺”這一核心問(wèn)題上。在技術(shù)操作層面，教育支出“權(quán)利”也能夠很清晰地轉(zhuǎn)化為基建投入、師資投入和設(shè)備投入的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。其中，基建投入按照基建標(biāo)準(zhǔn)核算設(shè)置；師資投入按照生師比標(biāo)準(zhǔn)或最低學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置；設(shè)備投入核算稍微復(fù)雜，主要按照學(xué)校規(guī)模、學(xué)段和學(xué)科教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。從投入效果看，這一階段的教育投入解決了“短缺”，保證教育活動(dòng)能夠“達(dá)標(biāo)”開(kāi)展。其有效性比較容易度量，即體現(xiàn)為不斷提升的入學(xué)率、合格教師比例以及教師學(xué)歷水平等。

當(dāng)教育發(fā)展方向開(kāi)始轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量，相應(yīng)地，教育預(yù)算側(cè)重點(diǎn)也開(kāi)始從顯而易見(jiàn)的要素投入轉(zhuǎn)向?qū)W校層面的投入，特別是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和組織能力建設(shè)兩個(gè)方面。前者表現(xiàn)為學(xué)校合并、集團(tuán)化辦學(xué)、教師縣域內(nèi)流動(dòng)等；后者表現(xiàn)為教學(xué)常規(guī)管理、教學(xué)共同體建設(shè)等。舉例而言，2010年開(kāi)始全面實(shí)施的“國(guó)培計(jì)劃”是組織能力建設(shè)支出，從全面提高教師隊(duì)伍素質(zhì)（2010—2014年），到聚焦鄉(xiāng)村、服務(wù)基層（2015—2017年），再到精準(zhǔn)扶貧、分層施訓(xùn)（2018年至今），[5] 其提高教師隊(duì)伍質(zhì)量的政策目標(biāo)是明確的，但轉(zhuǎn)化為省、市、縣執(zhí)行的操作性項(xiàng)目并根據(jù)一個(gè)個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算的過(guò)程并不具有“顯而易見(jiàn)”的標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)階段，提高教育質(zhì)量的支出“權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“預(yù)算”的過(guò)程，邏輯傳遞鏈條是模糊的，這可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的質(zhì)疑。[6]

如何建立教育投入標(biāo)準(zhǔn)的“三個(gè)維度”？

在教育規(guī)模擴(kuò)張階段，雖然預(yù)算過(guò)程及管理比較粗放，但是不斷增長(zhǎng)的教育經(jīng)費(fèi)投入的效果往往“肉眼可見(jiàn)”。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，教育事業(yè)增長(zhǎng)開(kāi)始不容易“見(jiàn)到”了，特別是當(dāng)規(guī)模進(jìn)入縮量階段后，“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”之間的適應(yīng)性矛盾日益顯現(xiàn)出來(lái)。教育“事權(quán)”需要借助科學(xué)預(yù)算及相應(yīng)的支出管理制度，才能表現(xiàn)出投入的有效性；同時(shí)，支出“財(cái)權(quán)”也需要借助科學(xué)預(yù)算及相應(yīng)的支出管理制度，才能合法保障教育支出優(yōu)先足額撥付。也就是說(shuō)，教育經(jīng)費(fèi)投入的保障和支出的有效性，都需要借助科學(xué)預(yù)算及支出管理制度作為中介機(jī)制。

教育投入占GDP4%的總量保障需要更加符合財(cái)政現(xiàn)代化要求的精細(xì)管理，那么預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和支出管理制度就變得異常關(guān)鍵。在教育生產(chǎn)函數(shù)的階段性框架下，在已有教育預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，順應(yīng)教育人口“三個(gè)轉(zhuǎn)移”、教育成本“三個(gè)更高”、教育質(zhì)量“三個(gè)更強(qiáng)”的新形勢(shì)，[7] 建立適應(yīng)教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的教育投入機(jī)制，可以從“三個(gè)維度”設(shè)計(jì)投入標(biāo)準(zhǔn)。

一是要素維度。盡管要素支出（校舍、設(shè)備、教師等）所占比例趨于下降，但是要“保運(yùn)轉(zhuǎn)”“保工資”，要素投入仍然處于預(yù)算的第一序列。

二是學(xué)校特征維度。學(xué)校特征是分類(lèi)預(yù)算的基礎(chǔ)。截至2023年，我國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)學(xué)校49.83萬(wàn)所。[8]

學(xué)校的“異質(zhì)性”與教育投入核算“標(biāo)準(zhǔn)化”之間存在內(nèi)在矛盾。學(xué)校所在地區(qū)、所處學(xué)段是其核心特征，當(dāng)制度設(shè)計(jì)的顆粒度不斷細(xì)化，到達(dá)縣（區(qū)）投入層面，學(xué)校的類(lèi)型、規(guī)模和水平等特征就會(huì)得以顯現(xiàn)。此時(shí)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的區(qū)分度和適切性就會(huì)成為影響學(xué)校辦學(xué)行為的關(guān)鍵。比如日本依據(jù)學(xué)校特征，僅邊遠(yuǎn)學(xué)校就劃分出7個(gè)等級(jí)，三級(jí)政府協(xié)同在教師、學(xué)校設(shè)施和學(xué)生補(bǔ)助等方面提供不同等級(jí)的特殊補(bǔ)貼。[9]

三是改革和創(chuàng)新維度。技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)變遷不斷給教育帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，各級(jí)教育管理部門(mén)根據(jù)發(fā)展趨勢(shì)自上而下組織推動(dòng)教育改革，這就是專項(xiàng)投入。同時(shí)，為了激發(fā)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校根據(jù)各自情況組織改革和創(chuàng)新，探索自下而上的預(yù)算支持模式是提高教育投入針對(duì)性的有效舉措。

轉(zhuǎn)變粗放的總量估計(jì)和“掛鉤”保障機(jī)制，實(shí)施科學(xué)預(yù)算和支出管理制度，需要考慮我國(guó)地區(qū)差異，需要平衡教育投入核算“標(biāo)準(zhǔn)化”與學(xué)?！爱愘|(zhì)性”之間內(nèi)在的矛盾性，需要提高預(yù)算分類(lèi)和操作程序的適切性，最大限度滿足各級(jí)各類(lèi)學(xué)校在維持、發(fā)展和創(chuàng)新方面的不同需求。

如何看待教育投入與保障的演進(jìn)？

隨著財(cái)政稅收體制改革，中央和地方在一般公共服務(wù)供給中的“事權(quán)”“財(cái)權(quán)”劃分更加精細(xì)，提高教育經(jīng)費(fèi)投入的科學(xué)預(yù)算水平、實(shí)施全流程支出管理已是大勢(shì)所趨。實(shí)際上，早在2000年，財(cái)政部開(kāi)始推行部門(mén)預(yù)算改革；從2007年開(kāi)始，實(shí)施政府收支分類(lèi)改革。[10] 以“深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支兩條線”為主要內(nèi)容的財(cái)政改革，已經(jīng)使學(xué)校層面科學(xué)預(yù)算的微觀基礎(chǔ)逐步夯實(shí)，盡管還存在“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”等適切性問(wèn)題，但是部門(mén)和省級(jí)層面的分類(lèi)分檔已經(jīng)架構(gòu)完成。由此，流程性的預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督逐步替代總量“掛鉤”保障機(jī)制，成為教育投入與保障的制度基礎(chǔ)。

教育投入占GDP4%歷經(jīng)30多年，特別是2012年啟動(dòng)的“確?！睓C(jī)制實(shí)現(xiàn)了教育投入的躍升，30多年來(lái)有些政策內(nèi)容已“變”，但政策內(nèi)核“不變”。

30多年來(lái)教育投入的演進(jìn)：水平提高、系統(tǒng)有序

從1993年正式提出教育投入占GDP4%的目標(biāo)，到2012年中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政按教育投入占GDP4%編制預(yù)算，再到《教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出“保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例高于4%”。30多年過(guò)去，教育投入占GDP4%的目標(biāo)和實(shí)踐方式一直在“變”。

具有持續(xù)性的變化，是30多年來(lái)教育投入水平不斷提高，核算標(biāo)準(zhǔn)由“不充分”到“充分”。在“短缺”階段，教育投入按照要素分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，但核算標(biāo)準(zhǔn)是不充分的。比如，有教師工資，但核算標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法全覆蓋；有基建投入，但建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低。2012年，以“確?！?/span>4%目標(biāo)的方式將教育投入拉高到“充分性”水平，改變了教育投入低水平“灑灑水”的投入方式。

具有穩(wěn)固性的變化，是教育投入制度系統(tǒng)性整合。在推行科學(xué)預(yù)算的過(guò)程中，以部門(mén)為單位[11] 建立了涵蓋一般財(cái)政收入、政府基金收入、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和事業(yè)收入的四個(gè)預(yù)算路徑，系統(tǒng)地覆蓋了財(cái)政性收入來(lái)源；以要素為單位建立了基建、工資和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。教育投入在發(fā)展、人事等維度建章立制、構(gòu)建體系，成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，投入的系統(tǒng)穩(wěn)固性提高。

具有深遠(yuǎn)影響的變化，是正在進(jìn)行的央地共同財(cái)政事權(quán)調(diào)整。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，確認(rèn)教育投入總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，中央財(cái)政在義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、校舍安全保障、普通高中免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助和國(guó)家助學(xué)金等方面分五檔負(fù)擔(dān)不同的投入比例。[12] 當(dāng)前，將進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，“共同財(cái)政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級(jí)支出責(zé)任，按照減輕基層負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任”“推動(dòng)建立共同財(cái)政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任，研究逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一”。[13] 這有助于提高教育投入的可預(yù)期性，構(gòu)建央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的全國(guó)統(tǒng)一的制度化清晰框架，夯實(shí)教育可持續(xù)投入和有效支出的制度基礎(chǔ)。2022年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政體制改革從部門(mén)預(yù)算逐步向下延伸至對(duì)市、縣（區(qū)）的指導(dǎo)，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。由此可見(jiàn)，教育經(jīng)費(fèi)投入與保障制度一直在“變”，央地支出責(zé)任不斷調(diào)適，對(duì)縣（區(qū)）教育的適切性也在逐步提高。

30多年來(lái)教育投入的保障：凝聚共識(shí)、增效賦能

30多年來(lái)，我國(guó)教育投入保障機(jī)制在不斷調(diào)試結(jié)構(gòu)和水平，一直在“變”，但是政策內(nèi)核一直“未變”，4%目標(biāo)的底線保障功能不變。

教育投入政策“不變”的是社會(huì)共識(shí)和信念。在教育規(guī)模發(fā)展階段，教育投入占GDP4%用來(lái)滿足增長(zhǎng)的需要，教育投入不斷增長(zhǎng)的動(dòng)力來(lái)自發(fā)展增量；在高質(zhì)量發(fā)展階段，教育投入朝向教育質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整，支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)適，以適應(yīng)中小學(xué)辦學(xué)需要和高等教育機(jī)構(gòu)的科研支出、人員支出、科研管理等需要。但無(wú)論在擴(kuò)張階段還是學(xué)齡人口規(guī)模開(kāi)始下降的階段，教育優(yōu)先發(fā)展不僅在政策上落實(shí)，也成為決策者、公眾的共識(shí)。

教育投入政策“不變”的還有提高教育投入效率的努力。在地方財(cái)政承壓、財(cái)政體制改革的過(guò)程中，教育投入占GDP4%的“掛鉤”保障機(jī)制仍需要繼續(xù)實(shí)施，避免教育投入在轉(zhuǎn)型過(guò)程中陷入保障危機(jī)。同時(shí)需要注意，這只是底線保障。當(dāng)出生人口下降，教育事業(yè)的增量發(fā)展會(huì)受到抑制，教育投入的增長(zhǎng)機(jī)制也會(huì)變得不明朗。此時(shí)，單純靠提高生均經(jīng)費(fèi)水平拉動(dòng)教育投入增長(zhǎng)是不夠的，提高教育投入的效率始終是政策的立足點(diǎn)。

現(xiàn)階段提高教育投入效率的努力主要體現(xiàn)為配合省以下財(cái)政體制改革的需要，利用信息優(yōu)勢(shì)、理論優(yōu)勢(shì)等指導(dǎo)市、縣（區(qū)）結(jié)合自己的經(jīng)濟(jì)能力，制定自己的教育發(fā)展戰(zhàn)略，將具有異質(zhì)性的學(xué)校特征、教育創(chuàng)新和改革納入教育投入標(biāo)準(zhǔn)。

提高教育投入效率的努力還體現(xiàn)在順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中“數(shù)字治理”的趨勢(shì)，凝練和生成教育投入的有效性“模式”，體現(xiàn)學(xué)校層面教育發(fā)展、扶助貧困、師生幸福的目標(biāo)與支出之間的多樣化鏈接，打破各種“標(biāo)準(zhǔn)”給學(xué)校創(chuàng)新帶來(lái)的約束，形成教育投入審核、支出監(jiān)督的數(shù)字治理模式。2023年9月，教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求  進(jìn)一步完善教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)體系的意見(jiàn)》，已經(jīng)體現(xiàn)出進(jìn)行更細(xì)致的分類(lèi)分檔的方向。同時(shí)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將給政策適切性提供更大的想象空間，未來(lái)不僅能夠判斷教育投入是否達(dá)到了4%目標(biāo)，還能用數(shù)據(jù)分析和發(fā)現(xiàn)教育投入的結(jié)構(gòu)與增長(zhǎng)是否體現(xiàn)了教育質(zhì)量提升的方向，這體現(xiàn)出教育生產(chǎn)函數(shù)大數(shù)據(jù)階段的特征。

在一個(gè)幅員遼闊、地區(qū)差異較大的人口大國(guó)，用30多年時(shí)間實(shí)踐教育優(yōu)先發(fā)展，動(dòng)員多層級(jí)財(cái)政確保教育投入占GDP比例不低于甚至高于4%，無(wú)論怎樣贊美都不過(guò)分。面向教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)，在繼續(xù)夯實(shí)教育投入保障的基礎(chǔ)上，要順應(yīng)財(cái)政體制改革方向，進(jìn)一步精細(xì)教育“事權(quán)”的預(yù)算顆粒度，更恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)學(xué)校特征，甄別不同學(xué)校的不同需求和創(chuàng)新行為。這是教育投入保障政策的內(nèi)核不斷有序、系統(tǒng)發(fā)展之路。

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[11] 說(shuō)明：部門(mén)預(yù)算，是指與財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生繳撥款關(guān)系的一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算。

[12] 國(guó)務(wù)院辦公廳. 關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知（國(guó)辦發(fā)〔2019〕27號(hào)）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/03/content_5397093.htm#.2019-06-03.

[13] 國(guó)務(wù)院辦公廳. 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/13/content_5695477.htm#.2022-06-13.

本文系國(guó)家社科基金2022年度重點(diǎn)課題“教育經(jīng)費(fèi)投入的可持續(xù)性及合理分配研究”（立項(xiàng)號(hào)：AFA220025）的階段性成果

（曾曉東 作者單位系北京師范大學(xué)教育學(xué)部）

《人民教育》2025年第12期，原標(biāo)題為《教育經(jīng)費(fèi)投入與保障機(jī)制研究》