健全與人口變化相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制

【對話嘉賓】 

楊善竑  全國人大代表，安徽省阜陽市人民政府副市長

鄭 軍  全國政協(xié)委員，湖北第二師范學(xué)院院長

秦玉友  東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院副院長、教授

梁文艷  北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所副所長、教授

今年全國兩會上，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會議的民盟、民進(jìn)、教育界委員并參加聯(lián)組會時強(qiáng)調(diào)，要著眼現(xiàn)代化需求，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育，統(tǒng)籌政府投入和社會投入，建立健全更加合理高效的教育資源配置機(jī)制。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國學(xué)齡人口總規(guī)模預(yù)計(jì)從2021年的3.28億持續(xù)減少至2035年的2.5億，學(xué)齡人口結(jié)構(gòu)從“兩頭小、中間大”的“紡錘形”轉(zhuǎn)向“倒金字塔形”。人口變化給基礎(chǔ)教育帶來哪些影響？如何合理布局中小學(xué)校、優(yōu)化教育資源配置？帶著這些問題，我們采訪了兩會代表委員及專家學(xué)者。

學(xué)齡人口變化是影響區(qū)域教育資源配置的關(guān)鍵因素

《人民教育》：《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出建立“公平優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育體系”。人口變化對基礎(chǔ)教育體系的宏觀影響和挑戰(zhàn)是什么？

楊善竑：教育資源作為一種公共資源，政府在其資源配置中切實(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵主導(dǎo)作用，有效保障了教育的公平、高效、穩(wěn)定發(fā)展。近年來，我國出生人口斷崖式下降，對教育結(jié)構(gòu)性需求產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，對資源科學(xué)化配置帶來了巨大挑戰(zhàn)。一是低齡學(xué)段教育需求急速下降。大多數(shù)地區(qū)學(xué)齡人口驟減，造成幼兒園、小學(xué)資源過剩。二是初中、高中峰谷急轉(zhuǎn)。目前全國上下幼兒園、小學(xué)學(xué)位需求已達(dá)峰，從2025年開始，各地初中、高中需求將陸續(xù)達(dá)峰，導(dǎo)致教育各學(xué)段間資源供需差異巨大。三是區(qū)域之間人口增減分化。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，短期內(nèi)局部地區(qū)，如長三角地區(qū)以及一些地級市的中心城區(qū)人口流入加劇，學(xué)位較為緊張，形成義務(wù)教育“農(nóng)村空”“城市擠”并存的矛盾。

秦玉友：由于基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育是就近入學(xué)，所以人口變化對基礎(chǔ)教育的影響主要表現(xiàn)為學(xué)齡人口變化對區(qū)域教育的影響。從生育率長時間處于較低水平的發(fā)達(dá)國家的情況看，學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)成為應(yīng)對學(xué)齡人口減少的一項(xiàng)長期政策，學(xué)校布局調(diào)整也是我國過去較長一段時間、當(dāng)前和未來較長一段時間內(nèi)應(yīng)對人口變化的一項(xiàng)長期政策。適應(yīng)人口變化，首先要優(yōu)化學(xué)校布局，其次要優(yōu)化教育資源配置。

目前我國出生人口呈現(xiàn)“先增后減”的變化趨勢。從學(xué)段來看，我國學(xué)前至小學(xué)階段學(xué)齡人口減少，學(xué)校規(guī)模進(jìn)一步縮減，學(xué)校發(fā)展面臨規(guī)模效益衰減、資源效能不足等問題；初中階段正處于學(xué)齡人口高峰，初中學(xué)齡人口即將減少；高中階段學(xué)齡人口短中期內(nèi)呈現(xiàn)增長趨勢。從區(qū)域來看，出生人口變化與城鎮(zhèn)化相遇，區(qū)域?qū)W齡人口減少地區(qū)面臨學(xué)校小、微、空問題，區(qū)域?qū)W齡人口增加地區(qū)面臨教育擴(kuò)容壓力。

鄭軍：城鄉(xiāng)教育資源分布失衡、師資供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾，都是人口變化給教育資源配置帶來的突出挑戰(zhàn)。此外，當(dāng)前我國人口形勢面臨少子化與老齡化雙重壓力。學(xué)齡人口減少伴隨老齡化加劇，教育財(cái)政可能向養(yǎng)老領(lǐng)域傾斜，擠占基礎(chǔ)教育領(lǐng)域投入。

持續(xù)優(yōu)化中小學(xué)校布局，做好教育資源的動態(tài)配置

《人民教育》：今年的政府工作報(bào)告提出，深入實(shí)施基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)工程，健全與人口變化相適應(yīng)的資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制。在低出生率、城鎮(zhèn)化加快的人口變化形勢下，如何做好教育資源的動態(tài)配置，您有哪些建議？

楊善竑：當(dāng)前，人口變化給教育資源配置帶來的挑戰(zhàn)在不同區(qū)域、不同學(xué)段、未來不同時期都存在明顯的差異，這就對各地教育工作精細(xì)化管理提出了更高的要求。一是建立三級預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。建立全國統(tǒng)一的學(xué)齡人口大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺和學(xué)位預(yù)警系統(tǒng)，制定基礎(chǔ)教育資源動態(tài)配置指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，健全教育、公安、衛(wèi)健等部門溝通協(xié)作機(jī)制，定期開展區(qū)域教育資源承載力評估，制訂差異化區(qū)域調(diào)整方案。二是統(tǒng)籌推進(jìn)閑置資源利用。以縣為單位，根據(jù)學(xué)齡人口變化趨勢和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，科學(xué)編制義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃，加快鄉(xiāng)村100人以下小規(guī)模學(xué)校布局優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)義務(wù)教育按照結(jié)構(gòu)性需求擴(kuò)容增位。三是擴(kuò)大普通高中教育資源。加大特色辦學(xué)力度，在人口流入地、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等新建一批公辦高中。試點(diǎn)開展“高中集團(tuán)化辦學(xué)”，以優(yōu)質(zhì)校帶動薄弱校，促進(jìn)資源共享。探索設(shè)立普通高中與職業(yè)高中融合型綜合高中。

鄭軍：一是把握學(xué)齡人口變動的“窗口期”，加強(qiáng)人口數(shù)據(jù)與教育數(shù)據(jù)的融合共享，提高精準(zhǔn)測算和精準(zhǔn)供給水平，加強(qiáng)教育資源優(yōu)化布局的前瞻性。二是加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，明確各級分擔(dān)比例，落實(shí)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。三是將“教育融合”作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“優(yōu)先選項(xiàng)”，準(zhǔn)確預(yù)判教育城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，既要合理彌補(bǔ)教育資源供給缺口，也要考慮如何消化過剩的教育資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置。

秦玉友：首先，從學(xué)段來說，小學(xué)階段要有序推進(jìn)學(xué)校布局調(diào)整，保留必要的教學(xué)點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化不足100人按100人核撥學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的政策；初中階段要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和完善寄宿制學(xué)校，推進(jìn)寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；高中階段要加快擴(kuò)大學(xué)位供給，充分利用存量教育資源有序新建擴(kuò)建學(xué)校，加快擴(kuò)大教育資源供給。

其次，在“先增后減”的人口變化過程中，我國不同區(qū)域?qū)W齡人口變化面臨復(fù)雜多樣的情況，亟待科學(xué)研判不同類型區(qū)域的功能目標(biāo)與教育功能定位，根據(jù)學(xué)齡人口減少、穩(wěn)定、增加等三種區(qū)域人口變化類型，分類優(yōu)化區(qū)域基礎(chǔ)教育學(xué)校布局。學(xué)齡人口增加、學(xué)位緊張型區(qū)域主要集中在人口凈流入的城市端，需要根據(jù)新增學(xué)齡人口數(shù)量與分布，在盤活已有資源基礎(chǔ)上有序擴(kuò)建、新建學(xué)校，或者通過發(fā)展校車服務(wù)等方式就近將超載學(xué)齡人口分流到其他鄰近區(qū)域有學(xué)位富余的學(xué)校。學(xué)齡人口減少、學(xué)位富余型區(qū)域主要集中在學(xué)齡人口減少的農(nóng)村端，需要解決好學(xué)齡人口動態(tài)性與學(xué)?？臻g布局穩(wěn)定性的矛盾，針對縣域部分區(qū)域或整個縣域?qū)W齡人口減少和鄉(xiāng)村學(xué)校乃至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校逐漸小規(guī)?；?、微型化、空心化的情況，小學(xué)布局重心開始向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，甚至開始向中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，初中布局重心開始向中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城轉(zhuǎn)移，同時可考慮在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立和完善九年一貫寄宿制學(xué)校，有序破解學(xué)齡人口減少與學(xué)?？臻g布局分散的矛盾。在學(xué)齡人口穩(wěn)定、學(xué)位充足型區(qū)域，需要增加教育服務(wù)的吸引力，辦好必要的小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)，為適齡兒童提供方便且有質(zhì)量的教育服務(wù)。

梁文艷：從教育管理部門的角度來看，應(yīng)積極引入大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，構(gòu)建教育資源監(jiān)測與預(yù)警平臺，并據(jù)此實(shí)時優(yōu)化教育資源配置與布局。為避免局部區(qū)域?qū)W校資源過載或閑置的現(xiàn)象，需要突破基層行政區(qū)劃的限制，從市或區(qū)（縣）層面統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校布局，并推動區(qū)域內(nèi)教育資源共享。此外，應(yīng)加強(qiáng)不同學(xué)校間教學(xué)設(shè)施的共用，例如采用“主校+分?！钡募瘓F(tuán)化辦學(xué)模式，共享校區(qū)內(nèi)部師資及部分實(shí)驗(yàn)室、圖書館、體育場館等資源，提升整體利用率，以實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置和高效使用。

《人民教育》：在學(xué)齡人口變化背景下，縣域公共教育服務(wù)中鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校和縣域普通高中“三類學(xué)?！敝饾u成為縣域教育發(fā)展的焦點(diǎn)，對于如何辦好“三類學(xué)?！蹦心男┙ㄗh？

秦玉友：辦好“三類學(xué)?！笔莾?yōu)化縣域公共教育服務(wù)供給、構(gòu)建公平且優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育體系的必然要求。要科學(xué)研判縣域人口變化趨勢，掌握縣域?qū)W齡人口動態(tài)變化情況。一是需要努力滿足學(xué)生尤其是低齡學(xué)生就近入學(xué)的底線需求，充分考慮縣域?qū)W校規(guī)模效益差異，從學(xué)生數(shù)、教師數(shù)、班級數(shù)、學(xué)校數(shù)等多維度精準(zhǔn)配置縣域?qū)W校教育資源，保留必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校。二是兼顧學(xué)生方便入學(xué)與降低家庭教育支出的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)寄宿制學(xué)校教育服務(wù)要求，為寄宿生提供全天候教育服務(wù)，保障銜接、優(yōu)質(zhì)、全面的教育服務(wù)供給；根據(jù)寄宿制學(xué)校生活服務(wù)要求，為寄宿生提供優(yōu)質(zhì)住宿、餐飲服務(wù)，保障安全、友好的標(biāo)準(zhǔn)化校園生活環(huán)境供給；根據(jù)寄宿制學(xué)校娛樂服務(wù)要求，開展多樣化、有質(zhì)量的娛樂活動，引導(dǎo)寄宿生健康、有意義地度過閑暇時間。三是著眼提高縣中質(zhì)量競爭力，從外部來說，要防止縣域外優(yōu)質(zhì)高中的虹吸效應(yīng)，減少縣域優(yōu)質(zhì)生源與優(yōu)質(zhì)師資流失；從內(nèi)部來說，要激發(fā)縣中辦學(xué)活力，提高教師的工作積極性與學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。

梁文艷：對于辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，一方面，可適度整合部分小規(guī)模學(xué)校，提高資源利用效率，但前提是必須提升鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校的教育質(zhì)量，并完善交通通勤的安全保障，防止因?qū)W校撤并導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)或失學(xué)。另一方面，對于仍需保留的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，應(yīng)充分利用優(yōu)質(zhì)在線課程資源，借助人工智能技術(shù)開展遠(yuǎn)程教學(xué)或輔助教學(xué)，以彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，確保教學(xué)質(zhì)量不受影響。

《人民教育》：2025年全國教育工作會議提出“超前謀劃教師資源配置”，如何適應(yīng)人口變化優(yōu)化教師資源配置？

楊善竑：優(yōu)化教師資源配置需要變“加減法”為“精準(zhǔn)調(diào)控”，通過制度創(chuàng)新與技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)量與質(zhì)的協(xié)同提升。一是建立動態(tài)編制管理機(jī)制。推行“省級統(tǒng)籌、市級調(diào)劑、縣管校聘”的教師編制動態(tài)管理模式，依據(jù)學(xué)齡人口變化定期核定編制總量。建立學(xué)科教師需求預(yù)警系統(tǒng)，針對區(qū)域內(nèi)教師過剩的學(xué)科，通過轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)（如轉(zhuǎn)向心理健康、勞動教育等領(lǐng)域）實(shí)現(xiàn)存量優(yōu)化，解決教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。二是深化教師流動制度改革。堅(jiān)持剛性輪崗與柔性激勵結(jié)合，以市域教育集團(tuán)為載體，推動教師“走校授課”“跨校教研”，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面。三是創(chuàng)新技術(shù)賦能路徑。建設(shè)在線教研平臺，通過“云上名師工作室”等方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)教師與名校名師常態(tài)化結(jié)對。

梁文艷：優(yōu)化教師資源配置可從以下幾方面著手：一是動態(tài)調(diào)整生師比。生師比的優(yōu)化要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況制定合理的調(diào)整步伐，兼顧教育質(zhì)量與資源配置效率，確保其科學(xué)性和可行性。此外，借鑒教育發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，為城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校設(shè)定適宜的生師比標(biāo)準(zhǔn)。對于當(dāng)前生師比過高的地區(qū)，不應(yīng)急于調(diào)整，而應(yīng)制定中長期規(guī)劃，例如到2035年逐步降低至合理水平；對于生師比已低于合理標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，則應(yīng)保持現(xiàn)狀，避免資源浪費(fèi)。二是綜合考慮配置標(biāo)準(zhǔn)。雖然生師比可作為區(qū)域?qū)用娴恼w規(guī)劃指標(biāo)，但在具體學(xué)校層面，單純按照生師比配置教師可能導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校師資結(jié)構(gòu)失衡，難以滿足課程開設(shè)需求，尤其是音體美、心理、勞動、計(jì)算機(jī)等科目，所以需要結(jié)合班師比、學(xué)科課時需求與供給等標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)校能夠開齊開足課程，適應(yīng)新時代創(chuàng)新人才培養(yǎng)的要求。三是提升新增教師的學(xué)歷要求。優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高新入職教師的學(xué)歷門檻，重視推動基礎(chǔ)教育階段研究生學(xué)歷教師的比例提升，以提高整體教學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力。

探索推進(jìn)“市縣結(jié)合”的新型教育管理體制

《人民教育》：在今年全國兩會部長通道上，教育部部長懷進(jìn)鵬提出將重點(diǎn)關(guān)注教育資源配置，推進(jìn)“市縣結(jié)合”的管理體制。建立“市縣結(jié)合”的新型基礎(chǔ)教育管理體制對統(tǒng)籌調(diào)配區(qū)域教育資源具有哪些優(yōu)勢？

楊善竑：推進(jìn)“市縣結(jié)合”的教育資源配置管理體制，可有效緩解資源錯配、管理錯位等問題。一是強(qiáng)化布局的統(tǒng)一規(guī)劃。突破縣域“各自為政”的局限，通過統(tǒng)一規(guī)劃學(xué)校布局，避免一些地方新建學(xué)校項(xiàng)目盲目上馬、重復(fù)建設(shè)，另一些地方學(xué)校建設(shè)滯后、學(xué)位緊張，緩解“空心?！迸c“大班額”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。二是強(qiáng)化資金的統(tǒng)籌使用。通過調(diào)配中央預(yù)算內(nèi)投資、上級轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)債券額度等方式，在市域間對人口凈流出縣（區(qū)）、人口大縣（區(qū)）等實(shí)行差異化的資金傾斜政策，讓城市規(guī)劃建設(shè)到哪里，教育項(xiàng)目資金優(yōu)先保障就到哪里，減少因縣級財(cái)力不均導(dǎo)致的資源分配失衡。三是強(qiáng)化軟件的合理調(diào)配。在管理和理念上，將“集團(tuán)化辦學(xué)”從縣域上升到市域，通過名校跨縣托管、師資輪崗、教研協(xié)同等機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)校際差距。

《人民教育》：對于如何推進(jìn)“市縣結(jié)合”的教育管理體制，您有哪些建議？

楊善竑：市縣結(jié)合的管理體制改革是基礎(chǔ)教育管理的重大制度性創(chuàng)新，能否順利落地，重點(diǎn)在于制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行落實(shí)的精細(xì)化程度上。一是要理順管理機(jī)制，明晰管理權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)劃分不清可能引發(fā)執(zhí)行阻力?；A(chǔ)教育支出責(zé)任主體仍以縣為主，推行“市縣結(jié)合”改革需合理明確市縣兩級職責(zé)和財(cái)權(quán)、事權(quán)，若市級過度干預(yù)，不僅可能削弱縣級因地制宜的靈活性，還可能面臨“權(quán)上收、錢難跟”的困境；若市級管理不力，則導(dǎo)致市域內(nèi)基礎(chǔ)教育發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)配不到位，回到老路上，因此要明確市級政府和縣級政府的職責(zé)分工，清晰各自角色定位，提升區(qū)域整體辦學(xué)質(zhì)量。二是健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。教師編制、教育經(jīng)費(fèi)等資源跨縣流動可能引發(fā)縣域間博弈，縣級政府更關(guān)注本地升學(xué)率等顯性指標(biāo)，而市級統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)區(qū)域均衡，目標(biāo)差異可能導(dǎo)致執(zhí)行動力不足。特別是優(yōu)秀教師向其他地區(qū)調(diào)配，可能導(dǎo)致輸出地一些教師、學(xué)校、教育主管部門較為抗拒，因此要加強(qiáng)縣級和市級政府之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立激勵和約束機(jī)制，激發(fā)地方政府的創(chuàng)新活力。三是提升基層管理能力。部分縣級教育部門缺乏精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn)，在市級統(tǒng)籌制度下可能出現(xiàn)“被動依賴”或“執(zhí)行變形”情況，因此要提升縣域教育治理水平，適應(yīng)新型管理體制要求。

鄭軍：一是重構(gòu)權(quán)責(zé)分配機(jī)制，強(qiáng)化市級統(tǒng)籌發(fā)展職能與縣級執(zhí)行權(quán)；二是創(chuàng)新財(cái)政保障制度，推行“基準(zhǔn)+浮動”的市縣財(cái)政分擔(dān)機(jī)制；三是推進(jìn)教師柔性流動，實(shí)施“市縣雙聘制”；四是改進(jìn)對縣域督導(dǎo)評估制度，既考核縣域內(nèi)均衡度，也評估跨縣協(xié)作貢獻(xiàn)度。

秦玉友：目前可先在高中階段探索推進(jìn)“市縣結(jié)合”管理體制，市（地）域統(tǒng)籌優(yōu)化職業(yè)高中布局，縣域加強(qiáng)普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化職業(yè)高中學(xué)校布局，進(jìn)一步深化職業(yè)高中學(xué)校管理體制改革，改變縣域管理職業(yè)高中的體制約束，探索“以市為主”的職業(yè)高中管理體制，把職業(yè)高中管理權(quán)上移至市（地）域?qū)用?，為市（地）域?yōu)化職業(yè)高中布局提供體制機(jī)制保障，加快市（地）域統(tǒng)籌優(yōu)化職業(yè)高中布局。縣域加強(qiáng)普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展就是要建立縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)高中與薄弱高中以及普通高中與中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。通過盤活存量，充分利用閑置職業(yè)高中教育資源，盡快擴(kuò)大普通高中增量，加快擴(kuò)大高中階段教育資源供給。（本刊記者 董筱婷）

《人民教育》2025年第6期