深化新時代高等教育綜合改革的基本方向、重點問題與關鍵路徑

◎摘  要 深化新時代高等教育綜合改革，是推動我國高等教育由“以量謀大”向“以質(zhì)圖強”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關鍵實招，是黨和國家在高等教育領域謀篇布局的系統(tǒng)工程。要遵循教育規(guī)律，堅持問題導向，強化系統(tǒng)觀念，聚焦高等教育發(fā)展中根源性、深層次矛盾，立足“兩個先行先試”的主要任務和“三個有組織”的路徑和方法，進一步優(yōu)化內(nèi)部治理、聚焦內(nèi)涵建設、優(yōu)化空間布局、推進分類發(fā)展、理順管理關系，積極穩(wěn)妥推進新時代高等教育綜合改革。

◎關鍵詞 高等教育綜合改革；高質(zhì)量發(fā)展；教育強國；“兩個先行先試”；“三個有組織”

黨的二十大報告強調(diào)：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐。”作為教育、科技、人才“三位一體”融合發(fā)展的重要結(jié)合點，高等教育被賦予新的戰(zhàn)略定位，肩負著新的歷史使命。2023年，教育部推動實施高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程，主要目標是通過“創(chuàng)新”來提高高等教育人才創(chuàng)新能力和高等教育科技創(chuàng)新能力，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。2024年，政府工作報告中提出“實施高等教育綜合改革試點”，要求“深化教育科技人才綜合改革”。如何通過深化新時代高等教育綜合改革實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，不僅是一個重要的學術話題，更是一個與時俱進的實踐課題。我們應遵循教育規(guī)律、堅持問題導向、強化系統(tǒng)觀念，從基本方向、重點問題、關鍵路徑三個維度，全面回顧、審視和思考深化高等教育綜合改革這一時代命題。

深化新時代高等教育綜合改革的基本方向

高等教育綜合改革是黨和國家全面深化改革的重要組成部分，是黨和國家在高等教育領域謀篇布局的系統(tǒng)工程，是推動我國高等教育由“以量謀大”向“以質(zhì)圖強”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的關鍵實招。隨著中國式現(xiàn)代化的不斷推進，高等教育作為一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿χ匾獦酥镜膽?zhàn)略作用日益凸顯，必然呼喚更深層次、更為系統(tǒng)、更加綜合的改革，以更好地促進高等教育事業(yè)發(fā)展，適應新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展要求。準確把握高等教育綜合改革的基本方向，需要抓住其主要目標、任務要求與政策保障。

1.深化新時代高等教育綜合改革的主要目標

高等教育綜合改革是為高等教育事業(yè)發(fā)展服務的，必然是朝著有利于高等教育高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展的方向推進。深化新時代高等教育綜合改革，是立足現(xiàn)階段高等教育結(jié)構(gòu)規(guī)模、發(fā)展階段、使命作用、戰(zhàn)略方位之上綜合考量的結(jié)果。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，堅持把高等教育擺在更加突出的戰(zhàn)略地位，推動高等教育規(guī)模結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，主要體現(xiàn)在我國已建成世界上最大規(guī)模的高等教育體系，整體水平進入了世界第一方陣；推動高等教育發(fā)展階段發(fā)生了深刻變化，主要體現(xiàn)在我國高等教育已經(jīng)邁入普及化階段；推動高等教育使命作用發(fā)生了深刻變化，主要體現(xiàn)在我國高等教育已經(jīng)走進了經(jīng)濟社會發(fā)展的“主戰(zhàn)場”；推動高等教育戰(zhàn)略方位發(fā)生了深刻變化，主要體現(xiàn)在黨和國家事業(yè)發(fā)展對高等教育的需要，對科學知識和優(yōu)秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切。因此，深化高等教育綜合改革的主要目標就是通過“創(chuàng)新”來提高高等教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力和科技創(chuàng)新能力，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。

2.深化新時代高等教育綜合改革的任務要求

與以往單項性、局部性的改革相比，“綜合”成為新時代高等教育綜合改革最鮮明的特征。進入新時代，我國高等教育已經(jīng)由“以量謀大”向“以質(zhì)圖強”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，綜合改革所面臨的形勢和要求已經(jīng)大不相同，主要表現(xiàn)在：一是改革方式的綜合，單項改革、單方面突破無法解決質(zhì)量提升這個系統(tǒng)問題，需要頂層設計、綜合施策。二是改革實施主體的綜合，綜合改革涉及多方利益，單靠高校已經(jīng)無法完成，需要政府、高校、社會各方共同發(fā)力。三是改革內(nèi)容的綜合，涉及內(nèi)部治理、外部資源、體制機制改革等方方面面，每一方面都是復雜而全面的，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進。因此，教育部實施的高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程將“兩個先行先試”作為主要任務，將“三個有組織”作為主要路徑和方法，要求堅持深化職普融通、深化產(chǎn)教融合、強化科教融匯，強調(diào)強化目標導向、問題導向和效果導向。

3.深化新時代高等教育綜合改革的政策保障

從改革政策和具體實踐來看，黨的十八大以來，黨和國家積極推動高等教育綜合改革，我國高等教育系統(tǒng)也開展了一系列有益探索。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作出“深化教育領域綜合改革”的部署，提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。2014年，上海市、北京大學、清華大學“一市兩校”率先啟動教育綜合改革，包括完善大學治理結(jié)構(gòu)，推動辦學自主權、人事制度與人才培養(yǎng)模式改革等，高等教育綜合改革逐步展開。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》，教育部等五部門發(fā)布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》，提出“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓學校擁有更大辦學自主權”等一系列具體要求和舉措。2023年，為了充分發(fā)揮高等教育在教育強國建設中的龍頭作用，教育部實施高等教育綜合改革試點戰(zhàn)略工程，并選擇在上海市開展高等教育綜合改革先行先試，深化高等教育綜合改革再次提上重要日程。至此，我國高等教育綜合改革不僅在政策層面基本成型，而且在現(xiàn)實維度已經(jīng)開展了許多改革實踐。作為牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，必須以“一張藍圖繪到底”的定力和韌性，堅持不懈、一以貫之深化新時代高等教育綜合改革。

深化新時代高等教育綜合改革要破解的重點問題

問題是工作的導向，也是改革的突破口。當前，我國高等教育改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，不少重要領域和關鍵環(huán)節(jié)仍存在一些深層次矛盾、根源性障礙，需要深入分析問題，有針對性地著力破解。

高等教育功能發(fā)揮有待提升。雖然我國高等教育事業(yè)發(fā)展已經(jīng)取得一系列顯著成就，但與黨和國家對于高等教育的需求與要求相比，仍有一定差距。一方面，拔尖創(chuàng)新人才自主培養(yǎng)質(zhì)量還不高，人才培養(yǎng)供給與社會需求之間存在一定落差，與“辦好人民滿意的教育”的期待還有一定差距；另一方面，“頂天立地”的科技創(chuàng)新能力有限，突破基礎理論問題和“卡脖子”關鍵難題的水平有待提高，實現(xiàn)高水平科技自立自強任重道遠?？傮w而言，可以概括為高等教育服務高質(zhì)量發(fā)展的作用未能充分發(fā)揮、價值尚未完全彰顯，高等教育服務、支撐乃至引領國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展能力和水平還需進一步提高。

高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡問題較為突出?？v觀當下高等教育空間布局，省域?qū)用娴陌l(fā)展不平衡問題較為突出，呈現(xiàn)出東部資源密集、中西部資源稀缺的“東高西低”格局。就各省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)部而言，高等教育空間布局不平衡問題也同樣存在，主要表現(xiàn)在過于集中在省會城市，而一些人口眾多、經(jīng)濟繁榮、產(chǎn)業(yè)興盛的地級市，缺乏相應規(guī)模、水平的高等教育作支撐，導致這些城市缺乏發(fā)展?jié)摿秃髣?。高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡問題的存在，不僅影響了高等教育布局的優(yōu)化，也在一定程度上制約了區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

高等教育分類發(fā)展不充分問題亟待解決。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，要“推進高校分類管理”“構(gòu)建更加多元的高等教育體系”；教育部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《“雙一流”建設成效評價辦法（試行）》強調(diào)，要“分類評價，引導特色發(fā)展”“探索建立院校分類評價體系，鼓勵不同類型高校圍繞特色提升質(zhì)量和競爭力，在不同領域和方向建成一流”。可見，高等教育分類發(fā)展是國家戰(zhàn)略意圖，是大勢所趨。長期以來，高等教育改革較為注重分層發(fā)展，但特色化、多元化、差異化的分類發(fā)展卻不夠突出。當前，仍有不少高校定位不夠清晰，忽略實際、摒棄特色、盲目攀高，一味追求大而全或?qū)W術型，造成資源浪費和同質(zhì)化競爭，既不利于高校自身健康發(fā)展，也不利于良好教育生態(tài)的形成。

高校內(nèi)部治理體系有待優(yōu)化完善。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是新時代我國高等教育改革發(fā)展的內(nèi)在需求。隨著高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，改革重點和難點已經(jīng)由改善外部環(huán)境向完善內(nèi)部生態(tài)轉(zhuǎn)變?？傮w而言，當前高校內(nèi)部治理體系還不夠完善，主要表現(xiàn)在高校內(nèi)部治理重心依然偏高，治理改革的發(fā)起、推動、實踐、檢驗等環(huán)節(jié)依然停留在學校層面，這也就意味著現(xiàn)行的治理體系依然以“大學辦學院”的傳統(tǒng)模式為藍本，治理的主體依然是學校，治理資源依然主要集中在學校層面，內(nèi)部二級院系的辦學主體地位不高、意識不強、活力不足，習慣于“被動治理”，以校院兩級治理機制為基石的“放管服”改革還有待深化。

深化新時代高等教育綜合改革的關鍵路徑

高等教育綜合改革是事關教育強國建設的大課題，情況復雜、任務艱巨。必須遵循教育規(guī)律，堅持問題導向，強化系統(tǒng)觀念，立足“兩個先行先試”的主要任務和“三個有組織”的路徑與方法，進一步優(yōu)化內(nèi)部治理、聚焦內(nèi)涵建設、優(yōu)化空間布局、推進分類發(fā)展、理順管理關系，積極穩(wěn)妥推進高等教育綜合改革，加快實現(xiàn)從高等教育大國到高等教育強國的系統(tǒng)躍升和質(zhì)變。

1.堅持黨的全面領導，優(yōu)化高校內(nèi)部治理

高等教育綜合改革，根本保障還在于堅持黨對高等教育的全面領導，以現(xiàn)代化治理引領和驅(qū)動高校各項事業(yè)整體優(yōu)化、全面發(fā)展。

要切實強化各級黨委政府和教育主管部門的政治責任、辦學主體責任、屬地管理責任，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，將高等教育作為重要戰(zhàn)略資源納入發(fā)展規(guī)劃，堅持和加強對高等教育事業(yè)的領導、指導和統(tǒng)籌管理，不斷加強和改進新時代高校思想政治工作。

要進一步加強高校領導班子建設，牢牢把握社會主義辦學方向，堅決貫徹落實黨的教育方針，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，按照“社會主義政治家、教育家”的標準選優(yōu)配強高校領導班子，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。

要加快推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)高校辦學規(guī)律和學生成長規(guī)律，遵循“結(jié)構(gòu)決定功能、人事決定動能、制度決定效能”的原則，在機構(gòu)、人事、制度等方面縱深推進綜合改革，構(gòu)建以大學章程為核心、以校院兩級治理體制改革為“四梁八柱”的學校治理體系，進一步強化學院在大學改革創(chuàng)新中的主體地位，以現(xiàn)代化治理破解影響高校改革發(fā)展的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，更好地把治理效能轉(zhuǎn)化為改革勢能、發(fā)展動能，使高校改革發(fā)展真正做到治理有方、管理到位、風清氣正。

2.聚焦內(nèi)涵建設，服務經(jīng)濟社會發(fā)展

深化高等教育綜合改革的出發(fā)點和落腳點，都在于提高高等教育人才創(chuàng)新能力和科技創(chuàng)新能力，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供更強有力的基礎支撐和戰(zhàn)略先導力量。因此，必須聚焦人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會等主職主業(yè)，面向“兩個先行先試”主要任務，走好用好“三個有組織”的路徑和方法，以高等教育內(nèi)涵式發(fā)展服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

深化人才培養(yǎng)模式改革，有組織培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才。根據(jù)主導產(chǎn)業(yè)體系需求和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向，引導高校優(yōu)化學科專業(yè)設置，有針對性地前瞻布局一批急需、緊缺、空白的學科專業(yè)，優(yōu)先支持重點學科、新興學科和基礎學科發(fā)展，推動學科交叉融合和跨學科研究，強化高等教育與高中教育的貫通培養(yǎng)、與社會需求的有效銜接，著力解決人才供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)需求側(cè)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

深化科學研究范式變革，有組織推進科技創(chuàng)新。瞄準國際科技前沿和國家重大需求，充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，組織和引導高校、科研院所、企業(yè)等在基礎理論、原始創(chuàng)新研究和“卡脖子”關鍵難題等領域開展聯(lián)合攻關，貫通科學研究、試驗開發(fā)和推廣應用，真正把科研成果轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力，應用到經(jīng)濟社會發(fā)展中去。

堅持教育科技人才一體推進，有組織服務國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。圍繞國家重大戰(zhàn)略需求和區(qū)域主導先導產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌教育科技人才資源，堅持發(fā)展科技第一生產(chǎn)力、厚植人才第一資源、增強創(chuàng)新第一動力，深化職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯，把高校真正打造成為育人主陣地、人才聚集地和創(chuàng)新策源地，不斷增強“高校所能”與“發(fā)展所需”的適配度。

3.加強資源配置，優(yōu)化區(qū)域空間布局

解決高等教育發(fā)展不平衡問題，關鍵在于兼顧效率和公平，在綜合考量人口分布、政治經(jīng)濟、科技文化、區(qū)域位置等因素的基礎上，科學謀劃優(yōu)質(zhì)高等教育的空間布局。

在國家層面，要進一步加強頂層設計和規(guī)劃引領，優(yōu)化高等教育資源配置。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等國家重大戰(zhàn)略需求，以及醫(yī)療、師范、交通、能源、航天航空、人工智能等重要領域、關鍵行業(yè)和主導先導產(chǎn)業(yè)優(yōu)化高等教育空間布局，有組織地重點打造一批具有戰(zhàn)略意義的高校，發(fā)揮其重要戰(zhàn)略支撐作用。

在省級層面，要將高等教育作為戰(zhàn)略性資源，納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃全局中通盤考慮。根據(jù)省域范圍內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、人口等情況進行統(tǒng)籌謀劃、科學布局，有組織地重點打造一批高水平的地方高校，同時統(tǒng)籌建設好應用型本科院校和高職院校，發(fā)揮其服務、支撐和引領區(qū)域發(fā)展的作用。

4.明確辦學定位，實現(xiàn)分類特色發(fā)展

解決高等教育發(fā)展不充分問題，一方面要依靠各高校內(nèi)涵發(fā)展、提高質(zhì)量，這是一個從量變到質(zhì)變的漫長積累過程，需要久久為功；另一方面，要依靠分類評價、分類管理，引導各高校找準定位、特色發(fā)展，這是深化高等教育綜合改革的關鍵突破口。

高校分類不同，決定著人才培養(yǎng)路徑不同、管理模式重心不同、專業(yè)設置口徑不同、科學研究方向不同、服務社會抓手不同。此前，全國各地已有不少高校分類管理的改革探索，例如《浙江省普通本科高校分類評價管理改革辦法（試行）》按照二維結(jié)構(gòu)，將全省本科高校根據(jù)人才培養(yǎng)、學科建設、師資隊伍等要素分為“研究為主型、教學研究型、教學為主型”，根據(jù)學科門類、專業(yè)數(shù)量等要素分為“綜合性、多科性”。此外，歐洲大學地圖（U-Map）、美國卡內(nèi)基高等教育機構(gòu)分類法等多元高校分類體系也值得我們研究和借鑒。

分類管理的前提是分類評價。《深化新時代教育評價改革總體方案》強調(diào)，要“推進分類評價，引導不同類型高?？茖W定位，辦出特色和水平”。因此，新時代深化高等教育綜合改革的關鍵一步，就是要加快形成分類評價的體系標準，通過分類評估、績效撥款、資源配置等具體舉措發(fā)揮教育評價的“指揮棒”作用，引導各高校樹立“有所為、有所不為”的辦學理念，在分類發(fā)展的大趨勢中精準定位，在不同賽道上辦出特色、辦出水平，在各自領域中追求卓越、爭創(chuàng)一流。

5.理順管理機制，落實辦學主體責任

在國家層面，要進一步優(yōu)化共建機制。一方面，縱深推進部部共建、部省合建等創(chuàng)新舉措，強化政策供給，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮共建機制的獨特優(yōu)勢；另一方面，應進一步加強頂層設計、合理布局，將共建機制運用到一些特色鮮明的地方高校上。

在地方層面，要匯集省級政府、地市政府合力，重點強化對地方高校的統(tǒng)籌管理能力，嚴格按照“保證國家舉辦的高等教育的經(jīng)費逐步增長”的要求，加強對高校的資源要素保障，確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展。要進一步理順和優(yōu)化管理關系，探索形成以省級政府管理為主、省市共建兩級管理的地方高校管理機制。

[本文為2020年度全國教育科學規(guī)劃課題“地方高校治理現(xiàn)代化實踐維度與實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：BIA200189）的研究成果]

【作者：中國高等教育學會學術發(fā)展咨詢委員會委員，浙江省人民政府咨詢委員會委員，溫州市決策咨詢委員會副主任，溫州大學原黨委書記】

（原載2024年第11期《中國高等教育》）